养老金制度改革：从多元走向一元

党的十八届五中全会通过的“十三五”规划建议提出，建立更加公平更可持续的社会保障制度。而在我国社会保障领域，群众反映最强烈的不公平问题，就是养老金“多轨制”问题。那么，养老金“多轨制”到底是怎样形成的，又该如何破解这一严重影响群体间权益平等乃至整个社会公平的问题呢？

养老金“多轨制”的历史由来 

“多轨制”的产生。养老金“多轨制”其实由来已久，始于建国初。新中国成立伊始国家机关事业单位多数工作人员实行供给制，对其生、老、病、死、伤、残等方面导致的生活困难都由组织出面通过供给解决。1950年《中央级直属机关暂行供给标准》规定的供给项目中就包括有老年优待金等养老待遇。实行工资制改革后，国家有关部门陆续为国家机关事业单位工作人员制订了包括退休、生育、伤亡、病假等保障项目的实施办法。1951年2月26日，政务院正式颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》，开始为企业职工提供包括养老金补助费等养老待遇在内的劳动保险待遇。与此同时，城镇未就业居民和农村居民都没有被正式的养老制度安排所覆盖。养老金“多轨制”的格局初步形成。1955年12月29日，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》等一系列法规，正式建立了与劳动保险项目及保险待遇基本相同、具体标准互有高低的机关事业单位工作人员退休养老制度，与劳动保险制度分开实施。

“多轨制”矛盾暂时得到缓解。1958年2月9日、3月7日，国务院分别颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处理的暂行规定》，放宽了退休、退职条件并适当提高了待遇标准，将国营企业、公私合营企业与国家机关、事业单位、人民团体的工人、职员退休和退职办法合二为一。这两个规定解决了企业和机关、事业单位退休退职办法中的矛盾，事实上暂时终结了城镇就业人群间的养老金“双轨制”，对当时精简机构、提高生产和工作效率起到了积极作用。

“多轨制”格局的最终形成。1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。这两个办法作为对1958年颁布的退休、退职办法的全面修订，将干部和工人的退休、退职制度重新分别作了规定，实际上又恢复机关事业单位和企业退休人员在养老金方面的“双轨制”。

改革开放以后，我国人口老龄化问题凸显，原有的养老保险模式难以为继。于是，从20世纪80年代中期开始，我国在城镇进行养老保险制度改革探索，在农村探索建立通过个人缴费和集体补贴筹资并实行个人账户储备积累制的社会养老保险制度（即“老农保”）。到20世纪90年代中期，国务院按照“国家、企业、个人三方共同负担”的原则为城镇企业职工建立起了社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度；机关事业单位工作人员退休养老制度虽然在部分地区进行过改革试点，但是，在全国范围内并未有实质性进展；民政部主导的农村社会养老保险工作成效也不大，后来陷入停滞。当时，城镇居民的社会养老保险制度尚未纳入议事日程。

2009年，国务院决定开展新型农村社会养老保险试点，探索建立基于个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度（即“新农保”），实行社会统筹与个人账户相结合模式。2011年，国务院决定参照“新农保”试点方案中确立的制度架构，开展城镇居民社会养老保险试点。至此，养老金“多轨制”格局正式形成。其根本原因在于我国的各项养老金制度是针对不同群体分别先后建立的，在资金来源渠道、基金管理方式、待遇计发办法等方面各不相同。制度碎片化严重，导致城乡之间、城市内部不同就业人群之间在养老金方面形成待遇鸿沟。

从多元最终走向一元

要想彻底消除养老金“多轨制”，根本出路还在于全面深化养老保险制度改革，推进各项基本养老保险制度并轨，最终走向一体化。笔者认为，具体的路径应当分成“两步走”。

推进基本养老保险制度从多元到二元。具体的设想是到2020年我国全面建成小康社会时，将目前各项基本养老保险制度初步整合为“城镇就业人员基本养老保险”和“城乡居民基本养老保险”两种，使得养老金待遇差别自此之后将只存在于就业人群和非就业人群之间。

事实上，近两年我国在推进养老保险制度并轨方面已经迈出实质的步伐。一是2014年国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，统一了城乡居民基本养老保险制度，从此城乡居民之间在养老金待遇上相差很小；二是2015年1月国务院决定从2014年10月1日起为机关事业单位工作人员建立起养老保险制度，实行与企业职工相同的“社会统筹和个人账户相结合”的制度模式，在筹资方式、基金管理、养老金计发办法以及待遇调整机制等方面也都与后者相同。只是由于机关事业单位工作人员养老保险基金单独建账并与职工基本养老保险基金分别管理使用，二者仍然属于两项不同的制度。工资制度以及缴费基数构成差异的存在，使得这两项制度未来提供的基本养老金待遇依然会存在一定差异。因此，当下所言的机关事业单位工作人员和城镇企业职工养老保险制度并轨，应当理解为尽可能推进两项制度如同“复线”般并行而非“并轨”同行，不存在将哪类群体并入其他群体的设计。

接下来，待到机关事业单位工作人员养老保险制度和企业职工基本养老保险制度调整完善到位后，应进一步将这两项养老保险制度并轨整合成为统一的城镇就业人员基本养老保险制度。

推进基本养老保险制度从二元到一元。第二步的具体设想是到2049年新中国成立一百周年时，将都实行社会统筹和个人账户相结合制度架构的城镇就业人员基本养老保险和城乡居民基本养老保险进一步整合成普惠制国民养老金制度和差别性职业养老金制度。

具体来说，设计中的普惠制国民养老金制度面向全体国民而建立，以各类雇主缴纳的社会保险税以及国家一般税收为资金来源，实行现收现付的财务模式，提供相当于社会平均工资40%左右的养老金，体现国家对于全体国民的社会责任，旨在维护“底线公平”。

差别性职业养老金制度则主要面向就业人群设立，由就业者个人按照自己工资的一定比例缴纳养老保险费来筹资，实行个人账户式完全积累的财务模式，多缴多得、长缴多得，提供相当于社会平均工资20%左右的养老金，旨在通过强制性储蓄拉平就业劳动者一生中消费支出的分布，补充部分老年收入。非就业人群可自愿选择参加差别性职业养老金制度。通过普惠制国民养老金制度和差别性职业养老金制度将国民老年基本生活予以保障，既符合社会公平的要求，又能体现效率法则。

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