社会治理视角下的农村开发扶贫问题研究

过去30多年中国农村反贫困的成就是相当巨大的，不仅贫困人口大幅度减少，而且积累了不少反贫经验。与此同时，中国农村反贫实践也暴露不少问题，提供了一些教训。中国农村反贫困还在进行之中，并没有结束，相反，却进入了攻坚阶段，表现为：所剩贫困人口不论在人力资本、社会资本、经济地理条件还是贫困程度都比已经脱贫的人口差很多；反贫资源投入的效益在明显降低，成本在明显增加；反贫理念、政策、体制和技术缺陷越来越明显，亟须改革创新。怎样巩固以前的反贫成果而又能更好地开展反贫攻坚，已经赫然地摆在中国政府面前。有关这方面的讨论已经不少，但是，较少从社会治理角度开展相关的研究和分析。

一、反贫困：社会治理的难题

随着中央提出国家治理现代化之后，社会治理似乎成为热门话题。虽然“社会治理”并不是包治社会百病的妙丹灵药，但是，确实有助于我们用新的角度去思考问题，在探讨中国农村反贫困问题上尤其如此。在过去的农村反贫困中，人们更多的是考虑反贫资金、反贫项目和反贫效益等经济问题，几乎不去考虑在这个过程中怎样实现多元主体参与，如何实现资金、项目和其他资源与需求有效对接，效益如何进行科学、公正、公开的评估等等系统性的社会治理问题。

农村反贫困不仅仅只是不断增加资金的投入、确立更多的项目或者把哪些人纳入反贫对象等简单的技术安排，而是一个复杂、系统的社会治理过程。即使在资金投入、项目设立和落实以及贫困人口的识别等问题，也不仅只是技术安排，更是一种社会治理。但是，迄今为止，农村反贫困只是各级政府的一套行政安排和作为而已，基本上忽略了社会治理视角。所谓行政安排和作为就是指政府是唯一或支配性的主体，反贫困的钱由政府投入，项目由政府确立，贫困对象由政府决定，钱和项目都由政府来落实等，其他社会主体或者缺位，或者只是被动的参与者，没有发言权和监督权，更没有决策权，即使在执行过程中也只是顺从者。有研究者发现，中国农村反贫资金除了来自世界银行等国际组织的软贷款外，很少有资金来自社会捐助的，基本上都来自政府，包括中央政府、本地省市政府和对口帮扶地区的政府以及政府贴息的银行贷款等。更主要的是，政府的支配性角色还表现在资金使用的全过程。[1]

虽然农村反贫困离不开政府的积极作用，但是，由于政府处于绝对的支配性地位，其副作用和问题也相当明显。有研究者发现，政府的资金管理体制和方式是一个大问题，存在着资金漏出问题、“公共地悲剧”问题、绩效评估问题、瞄准偏离问题、政绩与扶贫问题、市场机制不健全问题等。[1]景天魁对政府的社会政策在农村反贫困中的作用做出如下评价：“从社会政策本身的效益角度看，不仅新阶段反贫效果下降与社会政策有关，有些社会政策不当还成为导致某些贫困发生或延缓的原因之一，或者即使没有造成新的贫困问题，也引发了一些其他社会问题，间接地增加了反贫的难度；换言之，有些问题不是反贫政策造成的，而是其他政策引发的，但它们之间是有相互影响的。”[2]他认为，目前的社会政策还是停留在解决温饱问题阶段，只关注物质贫困而忽视文化等因素，只注重贫困的自然因素，而忽视政策本身的问题。[2]虽然这个判断还有待进一步研究，但是，道出了的一点是政府缺乏社会政策反思和创新能力。魏后凯进一步对农村反贫困政策作出这样的评估：贫困标准偏低；地方政府与中央政府目标不一致；反贫困制度建设滞后；贫困人口参与不强等。[3]董晓波从反贫困战略角度发现，过去30多年我国农村反贫困虽然实现了从救济型扶贫向开发式扶贫的转变，但是，扶贫效率依然比较低，存在着目标偏离和变异问题、偏重经济面向而忽视社会面向、瞄准单位面向区域而忽视个体等，因此，需要从过去的单一扶贫转向综合扶贫。[4]

现有的相关研究虽然触及到反贫困中的社会治理问题，但是没有对此进行系统的讨论和分析。实际上，上面这些研究所发现的所谓反贫困政策问题、反贫困战略问题还是反贫困制度性问题，其背后的一个实质性问题就是社会治理问题。不论是政策制定上还是政策落实，不论是制度设计上还是执行过程，都缺乏其他社会主体的参与，尤其缺少反贫困对象的参与，就会存在政策与需求错位、执行和落实上存在“跑冒漏”问题、反贫困瞄准不合理和不公平问题、反贫困可持续不足问题等等。可以说，农村反贫困不仅仅只是资源投入多少问题，更主要的是社会治理能否得以实施问题，或者说，农村反贫困就是农村社会治理的难题。

所谓社会治理，“是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事物的各种方法的综合。它是一个持续的过程，在其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”[5]。在社会治理理论中，有几点非常重要：一是社会治理的主体不是单一的，而是多元的；二是各社会主体之间形成平等的互动、交流、合作乃至处理冲突、监督关系；三是公平、公正、公开、法治和民主是处理它们关系的主要原则和机制。把这样的治理视角应用于反贫困问题的分析上，那么我们必然会去关注这样的问题：农村反贫困是否真正合乎社会治理之要求？当前农村反贫困出现的问题在多大程度上是由于不重视社会治理而导致的？如何在农村反贫困上引进社会治理视角？我们的基本观点是，只有引入社会治理视角，才能解决好中国农村反贫困问题，换句话说，农村反贫困不只是一个经济问题，更是一个社会治理问题，偏重于经济思维不足以解决农村反贫困中出现的效用问题、公平问题、目标与需求偏离问题以及可持续性问题等等。社会治理视角可以有效地促使贫困对象充分地表达自己的想法、需求、利益乃至积极参与反贫困进程，可以有效地发动其他社会力量参与到反贫困中，与政府形成有分工、有合作的伙伴关系，既能发挥政府的优势，又能避免政府的劣势和不足，还能增强社会反贫困的能力等。本文通过对几个开发式反贫困的实证案例进行深度的分析，探索社会治理视角对于反贫困的重要性、紧迫性和必要性，以说明当前中国农村反贫困的难题在于社会治理上。

二、开发与反贫的悖论

在中国，政府是农村反贫困的支配性主体[1]，因此，政府的决策思维和反贫行动逻辑直接影响到农村反贫困的效果。纵观过去30多年，中国政府的反贫困取得了前所未有的效果，但是，也要看到，中国的反贫困效果更多地借力于整体经济的发展，政府的直接反贫困作为并没有像预计的那么好，问题在于政府在反贫困中的治理跟不上，比如反贫困瞄准偏离目标，“中央政府的扶贫目标与贫困地区地方政府发展目标之间的差异”[3]。反贫困已经从过去的救济式扶贫转变为现在的开发式扶贫，有的地方叫产业扶贫，有的地方叫开发扶贫。开发与反贫困在实践逻辑上并不是合一的，开发并不一定带来反贫效果，但是在政府看来，开发自然会推动经济发展，经济发展了，那贫困自然会消除，可是从开发到反贫之间存在许多不确定性，就有可能出现开发目标和效果偏离反贫目标和效果。我们的调查显示，这些不确定性确确实实存在，表现为：谁来开发、开发什么、怎么开发、开发效益如何分配等等问题。也就是说，这种不确定性是指在开发过程中贫困对象并不一定是积极的参与者和受益者，甚至有可能是受损者。这就取决于扶贫开发中政府如何决策、如何配置资源、如何分享效益以及如何规避风险等的社会治理能力。

从2010年开始，国家调整了农村反贫困战略，并在2011年国务院颁布的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中明确提出连片开发的反贫困战略，将武陵山区、六盘山区、秦巴山区等14个连片特困地区作为扶贫攻坚主战场[6]。为了落实这一战略，国家和相关省市集中大量资源，投向这些连片特困地区。虽然农村反贫困确实需要增加更多的资源，但是资源一下子猛增，又会是什么样的状况呢？能否产生反贫效果呢？先来看这样两个案例。

案例1：一个产业扶贫项目

某贫困乡镇从省市申请到1000万元的产业扶贫项目，主要用于：种植1.7万亩核桃和中草药（套种，投资800万元）、种植500亩草来养鹅（投资80万元）、种植莲藕（投资80万元）。落实情况是，到我们调查时点，该镇已经种植了1.3万亩核桃，离1.7万亩还有4000亩的差距；完成了莲藕种植任务；另外种植了3000亩中草药（金银花）；完成了3万羽的种草养鹅任务。整个项目涉及6个村。

那么，这个项目是通过什么方式落实的？基本上分三种方式：一种是公司。现在有2家公司，其中一家公司承担了1000亩核桃种植任务，另一家公司承担了1200亩核桃和800亩中草药种植任务。这两家公司各自向镇政府缴纳了5万元保证金，从农民那里流转土地，不同的土质有不同的流转价格，如熟土一般是80-150元/亩，而荒山荒坡则是15-30元/亩。土地流转一般是15年，付款方式自定，有1年付一次，也有3年一次付清的。当然也有公司让农民以土地入股，等到核桃挂果后，他们可以分到12％的红利，另外还享受优先用工的优惠。但是大多数农民不选择合作方式，因为他们担心拿不到那么多红利。另一种方式是基地，实际上就是大户带动其他农民参与。全镇共有18个100亩以上的基地，总共7000多亩，它们主要是由党员、返乡民工、乡镇干部带薪创办的。某乡镇书记就承办了400亩的核桃种植任务。第三种方式就是小户，或者叫散户。凡是种植核桃的农民都会享受到国家给他们的优惠政策：一般是按株定核桃苗，一般是23株/亩，一株核桃苗补贴1斤肥料，肥料价格是1元/斤，管护费是140-150元/亩，核桃苗钱是6元/株×23株=138元。另外省扶贫办规定每挖一个坑，可以得到2元钱的补贴。所有的这些都只能以物资的形式兑现，不能用现金。

从这个案例中，我们看到，“基地”和公司是落实项目的主导力量，散户只起到辅助的作用。基地和公司至少就承担了1万亩种植任务。而基地的创办者不是党员干部，就是返乡民工，事实上党员干部是主体，参与基地创办的返乡民工很少。不论是公司还是基地创办者，他们都跟散户一样，享受国家优惠政策。大部分农民没有参与这个项目，他们从这个项目中能分享到的就是土地流转租金，1亩最多1年只获得150元收入，这是所谓项目的溢出收益。

实施一个大型产业扶贫项目，需要强有力的执行者。在连片特困的农村地区，由于大量青壮年外出务工经商，当地搞产业项目缺乏强壮的劳动力，更别说承担项目的农民了。所以，当地政府提出“能人带动”原则来选择农户，也就是选择那些“愿干、会干、能干”的人来种核桃和中草药，他们必须具备两个条件：（1）家庭有一定的经济实力；（2）家庭要有基本的劳动力。而有一定经济实力的家庭都不是贫困家庭。由此可见，这个产业扶贫项目虽然以扶贫为名义，但是真正参与和享受项目的对象要么是公司，要么是党员干部、带薪乡镇干部，要么是经济实力本身就不错的农户，而贫困人员基本上被排除在项目之外，或者只能获得很少一点溢出收益，即土地流转租金。

当然，这个项目还处在实施中，能否产生收益，尚未可知。这是典型的政府强干预做法：政府不仅出钱，而且也取代了农民的生产决策，通过各种手段（权力施压、利益诱导、舆论挤压等）让农民出让土地，或者让乡镇干部带薪参与相关产业的发展。这样的发展似乎合乎现代产业要求：规模化、市场化等，但是事实上是否合乎农民需求、实现产业现代化以及解决贫困问题呢？这里存在很大的风险：首先是市场风险，核桃能否挂果和金银花能否有产出，以及产出后是否有市场之需，连镇干部心里也没有底。其次是分配风险，公司收益不等同于农民收入，大户发展不等于散户发展。再次是公平风险，即用政府的资金帮助能人和公司，并没有产生连带效应，而且这些资金配置是否存在暗箱问题，实际上许多村民是有疑问的。最后是就业风险，即那些将土地流转出来后的农民并不一定就很容易在其他地方找到工作，在种植产生效益之前农民的收入来源是否存在。在这个项目中，贫困农民是被动参与者或者是被排除在项目之外，因此，他们很难享受到产业扶贫的成果。

案例2是另一种政府主导下的开发扶贫项目，从中可以进一步看出当前反贫中“社会”的缺席。

案例2：“整乡推进”项目

某贫困县县委书记发现，从中央到各省市，各个部门都有一些资金投入到该县的扶贫当中，但是如撒胡椒面那样，不见效果，与此同时，以前搞以村或者户为扶贫对象，效果也不好，于是决定将上级各个党政部门投入本县的扶贫资金集中在一起，达6500多万元，先用于支持一个乡的产业发展和基础设施改善，其意图是花一定时间，一个乡、一个乡地有先有后推进扶贫开发，最终消除贫困。如此美好的愿望是否可行呢？

为此，该县成立了专门的指挥和组织机构，县长任指挥组组长，从县委县政府各部门抽调大批人员和设备（主要是汽车），花了1年时间，对一个乡开展所谓“整乡推进”的扶贫工作，主要集中发展基础设施和产业，其中基础设施建设主要是修路、改善水利设施、开辟荒地和平整农地，把这个乡搞成茶产业园区。1年之后，该乡的基础设施确实大为改善，尤其是水利设施明显改善，茶产业园也搞起来了。当然，搞产业发展，比搞基础设施建设难很多，因为产业并不是政府想搞起来就能起来的。政府通过利益诱导和行政干预，培植茶叶种植大户。其中，政府强行要求农民流转土地，把流转土地与低保资格挂钩，规定凡是不将土地流转给大户的农户，享受不到低保。而政府又诱导大户说，如果按照政府的计划去种植产业，今后每年每人可以至少增加3000元的收益。由于政府强力推行以及利益诱导，确实有一些农民甚至在外打工的农民都回来种植茶叶了。效果如何呢？许多种植大户投入很多钱，但是3年过去，不见有收益。赵某一家的情况很能说明问题。

赵家有6口人，其中包括两个儿子、一个儿媳妇和一个孙子，他们都在贵阳打工；在政府的动员下，2009年他家种了23亩茶叶。他说：“那是2007年冬天，村里召开了群众大会，动员村民种茶，当时我也不知道如何种茶？如何管理茶园？种出来的茶叶如何加工？但听政府干部说，茶叶很好种，利也不少，政府还有补助。所以当时就要求种了。但每户‘认种’的需要交纳2000元保证金，否则就拿不到政府的补助。像我这样的20多亩的小户有5户，情况跟我家差不多。”“种一亩茶，补助有：3包化肥、300元现金、茶苗；灌溉水池由政府修建，茶农免费使用；受灾有补助金，去年（2011年）因冰冻天气太久，政府说每亩补助150元，至今没有兑现。后来又说，除草后补助，但也一直没有兑现。”当时，他预计这么多亩茶1年怎么也会得到不少于50000元的纯收入，但实际情况是：2010年收入140多元；2011年收入1500元；2012年估计会有4000多元收入。而23亩茶叶投入情况是这样：“贷款加上自己的积蓄。两年前借款30000元，现只还了15000元，利息为9厘多。现在23亩茶总投入已超过13万元。今年不太顺，女边家①又生病，花费大约8000多块。”“2008年春，政府出资出设备对过去荒废的坡地开垦、整理成为茶山，种茶户自己投工投劳挖掏沟渠。现在每年的成本投入大约为2万元（化肥、农药、农具、人工费等）。一是化肥、农药、除草、打农药、施肥，前两年每年除草、打农药、施肥5次，每次2000多元，每年共计10000多元。今年估计做2次，但每次7000多元，共计14000元。二是茶地流转费折算，每亩100元，23亩共计2300元。清明前采茶时，收购价为每斤70元，其中每采1斤茶给采摘人35元，自己每斤得35元。由村里的两家加工厂收购。由于加工厂主（大户）自己种了几百亩的茶叶，一到茶叶采摘集中时节，要等他们自己的茶叶加工完了才收我们的，我们这些茶农很被动，收入也要受影响。到了6月份时，给大户采茶的采摘人每采1斤给10元工资，而大户从小户收购茶青的单价为每斤11元，即小户每斤茶只能卖1元！没有办法，亏太多了，就不采摘了或自己采来自己加工自己喝。目前是每年都亏得厉害。希望能好起来。从现在的情形来看，我们得有自己的加工厂，但不知道修建加工厂政府能否给予补助？否则我们小户永远都只能被大户压着。”“主要是茶叶病虫害后，没有技术员来看。向政府多次要了技术员，一直没有来。有时来了就去大户那里。另外，上面来检查主要是看大户的，我们无人过问。”

这个“整乡推进”项目似乎效果很明显，在短短的时间内形成茶产业园，但是，茶产业是否能产生预期效益呢？我们的调查显示，除了少数几个种植上千亩的大户外，其他农户都像赵家那样，目前还是亏损的，也看不到未来赚钱的希望，至于没有能力种植茶叶的贫困户显然不是项目的直接受益者。在这个项目上，当地政府只想到把基础设施和茶叶产业园搞起来，就认为是成功了，但是一个产业的成功，还需要具备其他条件，比如农户合作组织、产业技术服务体系、市场销售服务体系以及金融支持体系等。而这个项目基本上忽视了这些条件的建设。因此，如此集中突击的项目能否产生可持续的效益，存在很大的风险；即使获得效益，那能否惠及贫困人口，又是一个问题，最多是摘除贫困乡的帽子，但没有消除贫困者的贫困。这就是一个县集中所有的扶贫资源解决一个乡的贫困问题而所能达到的效果。据我们调查发现，该县后来再也拿不出如此多的扶贫资源去另外一个乡搞“整乡推进”，更大的问题是后面有十多个贫困乡在争取早一点获得“整乡推进”项目，结果该县叫停这样的项目。

虽然这两个案例不能代表农村扶贫项目的运行情况，但是从社会治理视角来看有一定的典型意义。目前农村扶贫政策已经成系统性，既有托底性的生存型扶贫政策，如农村低保、医疗救助、教育救助等，又有支持型补贴政策，如农业补贴、教育补贴等，另外就是用于推动经济发展的开发项目，即开发型政策。当前国家将更多的资金用于扶贫开发项目，每年的增幅不小，但是，扶贫开发项目的运行方式正如上面列举的两个案例那样，存在着许多社会治理上的缺陷，凸现扶贫与开发的一些悖论。

在以上两个案例中，我们首先看到的是，扶贫与开发貌似密切相关，实则有着明显不同的运行逻辑：一个开发项目的成功，首先取决于参与开发的人，一般来说，没有一定的经济能力或者经营能力，是承担不了开发项目的，是做不成开发项目的，所以，地方政府在落实开发项目的时候，首先面临的难题是动员什么人参与开发的问题。一方面贫困地区目前大批劳动力外出务工经商了，另一方面即使是留在当地的农村劳动力，大多都没有经济实力，更没有经营能力。因此，当地政府只能动员农村精英去承担项目，甚至动员乡镇干部去参与项目开发。由此，那些真正需要靠开发项目的投入而获得脱贫致富的贫困人群却没有被开发项目所覆盖，或者被排斥在外。案例1中参加核桃和中草药种植的要么是公司，要么是乡镇干部和村干部，而普通村民基本上没有参与。当然，这里也有可能在项目落实中，普通村民就缺乏具体的信息，不了解项目情况，于是也就失去了参与的机会。而案例2虽然是整乡推进，但是在产业发展上获益的是大户，而不是小户，更不是普通村民。不管怎样，开发项目需要能人，而不需要普通村民，但是扶贫的对象却是普通村民甚至更穷的村民，由此，开发项目显然不能直接完成扶贫目的，两者是按不同逻辑运行的。但是，在政府看来，仅仅靠补贴、救助等政策不足以带动贫困地区发展，而整个区域不发展起来，那么扶贫只能依靠中央和省市转移支付，区域贫困就难以解决，更别提贫困人口脱贫致富。由此，目前存在这样的问题：没有开发项目，区域发展不起来，但是有了开发项目，区域也不一定发展起来，即使发展起来了，并不一定必然地带动贫困人口脱贫致富，而仅仅使一群农村精英变得更富裕了。

与此同时，这两个案例揭示的另一个问题是，这两个开发项目之所以运行不好，没有达到预期的效果，在于忽视了社会组织和社会合作的建设和培育。案例2中，大户与小户之间缺少合作机制，大家都顾着经营自己的茶叶，在这种情况下，小户的生存肯定比较艰难。在案例1中，公司与其他种植户也没有建立合作关系，种植户与非种植户不存在合作。更重要的是，种植户都是单独面对市场，在销售、市场信息获得等方面缺乏强有力的社会网络。所以，在实地调查中，我们看到的是，大户对小户的排挤，小户对大户的埋怨，非种植者冷眼旁观，整个产业没有形成强有力的市场网络关系，结果则是，只有少数参与者获得收益，而大多数参与者不但没有获益，而且面临着亏损的危险，产业并没有形成气候，更难以持续发展。这两个案例的情况是这样，没有在这里列举的其他许多项目也大多是这样的悖论结局。

三、反贫治理中的“社会”

解决扶贫与开发悖论的钥匙在哪里呢？社会治理讨论中强调最多的就是多元主体，包括政府、社会组织、社区、企业、家庭、个人等等。在扶贫开发项目中，现在缺的不是政府、企业，缺的是“社会”，包括社会组织、社区、家庭和个人，尤其缺社会组织，因为家庭、个人乃至社区只有通过一定的社会组织，才能获得参与项目开发的机会、能力和收益，而开发项目也只有通过一定的社会组织，才能使其为村民所广泛接受和享受。所以，在扶贫开发项目的运行中，社会治理的含义应是由“社会”来治理，而不仅仅是政府治理“社会”。为什么说“社会”能解决扶贫与开发之间的悖论呢？案例3虽然也存在一些问题，而且仅仅是相对成功的少数案例之一，但是它揭示了社会运行逻辑在开发式扶贫中的重要性。

案例3：由村庄组织参与的乡村旅游开发

某村在西部某省农村中并不算是太穷的村，但是也不发达，由于其独特的村落以及靠近国家级旅游胜地，因此，该村具有很好的旅游开发价值。2000年从该村出去在外上了大学、后来在省城工作了一段时间的C某，回到村里，发现开发自己村庄旅游，很有前景。于是他做好了镇干部和村干部的思想工作，获得他们的同意，与村庄精英一同成立旅游开发小组，设立办公室，收集文化资料，为旅游开发做准备工作。2001年C和另一个人成立旅游公司，将旅游开发小组收集到的资料据为己有，而将开发小组边缘化。但村委会依旧支持旅游公司，组织村民到处进行宣传。村庄还投钱改善旅游环境：“从2001年至2005年，村里共投入26万现金，主要用于：（1）对墙体进行改造；（2）与南京方面同建‘饮水思源’碑；（3）修通排污水沟，用于从农户家排出的污水治理；（4）撤了村委烤烟房（在老村委旁边，占地2000多平方）当停车场，花费6万元钱。还向社会（党员、村民代表、商户等）集资，每人出20元钱租大客车组织300多名妇女到贵阳、龙宫等地宣传（屯堡文化）。”“根据政府财务统计，截止到2007年12月，从中央到乡镇，国家为支持天龙的乡村旅游开发，总共投入1120多万元，该村投入267万元②，而公司只投入205万元。”在政府的扶持下，于2003年2月该村成立了农民旅游协会，村民自愿加入协会，凡是加入协会的会员每人缴纳10元钱，用于开发旅游，当即就有600多农民入会。

经过农民旅游协会和旅游公司合作开发，该村的旅游确实获得了快速发展，带动了村民的就业和收入增加，原来40％的村民外出务工，现在纷纷回流在本地打工经商（见表1-3）。

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