破解养老保险制度改革困局

当前企业职工基本养老保险制度改革面临着很多问题需要解决，例如个人账户“空账”以致“统账结合”长期名不副实、多数省份养老保险征缴收入少于当期基金总支出、基本养老保险基金巨量结存却无法有效保值增值、制度欠下的隐性债务和需付出的转制成本没有专门机制加以化解，等等。2014年10月1日起开始实施的机关事业单位工作人员养老制度安排，是从追求当年收支平衡的现收现付式退休养老制度向社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度改革，目前实行的也是基金省级统筹，长期来讲也将有很大可能会遇到上述问题。城乡居民养老保险也面临着地区分割统筹带来的保险关系转移接续困难。这些问题将给养老保险制度全面深化改革造成严重困扰。

基本养老保险基金全国统筹是优化养老保险制度的关键

目前，我国养老保险制度全面深化改革以完善和优化企业职工基本养老保险制度为核心，并以此为鉴全面推进机关事业单位工作人员养老保险制度改革以及城乡居民养老保险制度完善。实现基本养老保险基金全国统筹，能够起到牵一发而动全身的作用，带动养老保险制度全面深化改革各项重点任务取得关键进展。

首先，实现基本养老保险基金全国统筹是推进制度并轨的重要条件。只有当基本养老保险基金实现全国统筹后，才能统一缴费基数计算口径、费率、制度运行规范和监督，促进缴费负担公平、待遇计发与调整公平。在此基础上推进养老保险制度并轨，才是在全国性统一的制度平台上进行的，也才能将已经在一定程度上沦为地方性制度的基本养老保险制度真正恢复为国家统一制度安排。因为我国推进养老保险制度并轨，并不是为了制度整齐划一而并轨，真正目的在于实现地区间、人群间基本养老保险权利享受和义务负担公平。

其次，实现基本养老保险基金全国统筹使个人账户“空账”规模得以固定，便于调整和完善个人账户制度。长期以来，个人账户“空账”问题始终困扰着我国养老保险制度建设。究其成因，一方面是由于制度转轨成本缺乏专门机制来化解，另一方面更是由于基本养老保险基金地区分割统筹导致地区间基金余缺分化。事实上，一直到2013年底城镇职工基本养老保险基金征缴收入总额都是大于基金支出总额的。如果实行基金全国统筹，即便是没有各级财政补贴，基本养老保险基金是能够依靠制度内财源实现收支平衡的。在这种情况下，便无需借用个人账户资金用于养老金当期发放，个人账户“空账”规模就不会继续增加，原来用于补贴当期发放的财政资金便或可用于做实个人账户，或可用于完善个人账户制度。

再次，实现基本养老保险基金全国统筹有助于实现养老保险基金集中管理与有效投资。目前，各类基本养老保险基金结余总额虽然已经超过3万亿元，但是，全部分散在全国2000多个统筹单位中，不仅不利于进行规模投资、组合投资，实现保值增值，还不利于维护基金安全。基本养老保险基金实现全国统筹后，基金结余额将大部分集中在中央层面，符合2015年8月23日国务院发布的《基本养老保险基金投资管理办法》所明确的“养老基金实行中央集中运营、市场化投资运作”的原则的要求。

最后，实现基本养老保险基金全国统筹能够厘清财政补贴责任边界，便于有计划地化解转制成本。如前所述，城镇职工基本养老保险基金全国统筹后，征缴收入与总支出基本相抵，各级财政补贴责任将大为减轻并相对稳定，就能够腾出部分财力通过制度化的财政投入机制将原本主要依靠社会统筹基金来消化的转制成本予以逐步化解。基本养老保险基金实现全国统筹后，新建立的机关事业单位工作人员养老保险制度也才能够“轻装上阵”、实现制度改革的原有设想。

实现基本养老保险基金全国统筹难点分析

基本养老保险基金实现全国统筹纵然益处多多，但是，实际上提高统筹层次却困难重重。1991年国务院就通过《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，要求职工养老保险制度由市、县统筹逐步过渡到省级统筹。2010年公布的《中华人民共和国社会保险法》也是明确提出，基本养老保险基金逐步实行全国统筹。2011年国家“十二五”规划纲要更是提出“十二五”期间实现基础养老金全国统筹。但是，截至目前，我国仅有北京、天津、上海以及陕西、青海、西藏等6个省级地区实现了基金省级统收统支，绝大多数省份还停留在建立省级调剂金加地、市级统筹阶段。

那么，为什么基本养老保险基金省级统筹难以实现、全国统筹更是遥遥无期？根本原因在于各级政府利益难以协调。用一句话来概括就是，对于基本养老保险基金“上一级政府不敢收、下一级政府不愿放”。之所以如此，原因有三：一是在经济发展水平很不平衡的外部条件下，基本养老保险基金统筹层次越高，制度收入减少和制度支出增加的道德风险和财务风险就越大，逆向选择的结果将有可能致使基金收不抵支成为常态。二是在“分灶吃饭”的财政体制下，基本养老保险基金统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人。因此，为了调动县市级政府的财政积极性以及发挥他们在基金征缴方面的作用，在资金流的收支核算与管理上，省级政府宁可保持以县市统筹层次为主的基本格局。三是基本养老保险基金全国统筹意味着省际互济。基金有结余的省份不愿把自己账上的结余资金拿出来，去补贴贫穷的、养老负担重的省份。推进基本养老保险基金省级统筹时也存在着类似的问题，基金有结余的地市对于实行基本养老保险基金省级统筹往往积极性不高。

推进实现基本养老保险基金全国统筹的基本思路

推进基本养老保险基金全国统筹是一项重大的改革，其中最难的是涉及中央和地方的权力、责任，以及地方和地方之间利益关系的平衡和调整。基本思路是合理划分中央和地方的事权及支出责任，共担养老保险基金平衡的责任。具体而言，政策重点应当放在以下几个方面。

一是统一确定缴费的基数和费率，归集中央统筹基金，增加和用好中央财政补助资金。统一缴费基数和费率是实现基本养老保险基金全国统筹的基础条件，是从筹资的角度提出的政策原则。当前，我国基本养老保险制度还处于地区分割状态，各个地区的缴费费率高低不一，各个地区的缴费基数口径五花八门，这破坏了基本养老保险筹资机制、缴费义务应当公平的底线，同时还影响了劳动力在全国范围内的自由流动。在统一缴费基数和费率的基础上，由各个省级地区上解养老保险基金建立中央统筹基金，并在预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。在这个过程中，中央财政也应当承担补贴责任，不能完全依靠基金结余较多的省级地区来补贴基金收不抵支的省级地区，以体现国家、企业和个人三方共担养老保险筹资责任的原则。

二是进一步统一全国的待遇确定和调整的政策，进行省际基金余缺的调剂。统一全国的待遇确定和调整的政策是实现基本养老保险基金全国统筹的必然结果，是从给付的角度来谈的。目前，我国养老金待遇确定机制不健全，形成不了“多缴多得、长缴多得”的激励机制，数以千万计的参保职工由于这种原因中断缴纳养老保险费；行政指令式的待遇调整政策甚至对现行政策中仅有的缴费激励机制还起到了消解作用，造成晚退休还不如早退休在养老金方面得到的“实惠”多。在统一待遇确定和调整政策后，各省级地区之间的基金收支余缺由中央统筹基金予以调剂。

三是允许省级地区在确保全国统筹的前提下有一定的费率和待遇调整浮动幅度，调动中央和地方两个积极性。这是出于尊重各地区发展不平衡现实国情和减少基本养老保险基金全国统筹阻力的考虑而提出的中央和地方利益协调原则。在各省级地区遵从基本养老保险基金全国统筹大局并且将地区间差异控制在适当范围内、不至于影响市场公平竞争原则的前提下，允许制度内负担比低的省级地区适当降低养老保险缴费率，允许基金结余较多的省级地区适当提高养老金待遇调整幅度，以体现原则性和灵活性相结合。

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