中国农村养老保险制度变迁的原因分析

【摘要】：随着工业化、城镇化的不断推进，农民的养老保障面临一系列新情况新问题。

建立新型农村社会养老保险制度、开展新型农村社会养老保险试点，是适应我国当前经济社会发展的需要，也是广大农民的期盼。这标志着我国向基本养老保险制度覆盖城乡全体居民的目标迈出了重要_步，也标志着我国社会保障向追求更加公平迈出了重要_步。在当前新农保试点逐步推进的过程中，回顾总结我国农村养老保险制度的变迁，对厘清我国农村养老保险制度的发展演变，正确认识和理解新型农村养老保险制度的建立、施行，妥善处理和解决新农保试点过程中遇到的矛盾与问题，进一步健全完善新农保制度，具有重要的意义和价值。

【关键词】]农村；养老保险；老农保；地方新农保；国家新农保

不同的学者从不同的角度，对我国农村养老保险制度的发展阶段进行了不同的划分。黄佳豪认为，我国农村养老保险制度的历史演变过程可以划分为三个时期。_是萌芽期（1949-1978):五保供养与集体供养；二是探索建构期（1981-2002):(老）农村养老保险；三是探索创新期（2003年至今）：新型农村养老保险。刘苓玲将中国农村养老保障制度的变迁划分为三个时期：一是建立时期（1949-1978);二是探索与试点时期（1978-1999);三是重建与兴起时期（2000年至今）。②周丽丽、王佳（2010)将农村养老保险制度的变迁划分为三个阶段：分别是初步形成阶段（1962-1990);开始推进阶段（1991-1998);搁浅阶段（1999-2002);探索建立“新农保”阶段（2002年至今）。

笔者认为，社会养老保险首先是一种由政府主导的制度安排，具有社会统筹互济性、权利义务对等性等特点。在建国初至20世纪80年代国家提出建立农村基层社会保障体系之前，农村老年人口的养老保障一直是传统意义上的家庭养老或是自我养老，不是社会养老，更不是社会养老保险。建国初开始实行的“五保”供养制度，面向的人群中虽有部分老年人，并且按“五保”的内容保吃保穿保住保医保葬，但“五保”从实质上讲是一种社会救助，不是社会养老保险。基于此，本文从社会养老保险制度的本质要求、我国农村养老保险制度自身的发展变化及经济社会的发展变化等因素，将我国农村养老保险制度的发展划分为三个阶段：第一阶段是20世纪80年代中后期至1999年，这个阶段是我国农村养老保险制度的初始探索实践阶段；第二阶段是自1999年至2009年，是创新发展阶段；第三阶段是2009年8月至今，是我国新型农村养老保险制度开始正式建立并进行试点的阶段。

一、第一阶段：初始探索实践阶段（简称“老农保”阶段）

(一）相关政策与“老农保”发展历程

1、试点探索。根据“七五”计划要求，1986年，民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了‘‘全国农村基层社会保障工作座谈会”确定在经济比较发达的农村地区，发展以社区（乡、镇、村）为单位的农村养老保险。1987年3月，民政部印发了经国务院同意的《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》，报告指出：

农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，各地程度不同地出现了_些新的社会问题。建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。该报告还设计了农村基本社会保障的雏形，并强调要重视家庭的作用。1989年民政部选择北京大兴县、山西左云县进行县级农村养老保险试点=“八五”计划中提出：在农村采取积极引导的方针，逐步建立不同形式的老年保障制度。1991年1月，国务院在《关于城镇企业职工养老保险制度改革的决定》中明确了农村（含乡镇企业）的养老保险改革由民政部负责。同年10月，民政部选定山东牟平、龙口等5县、市为首批农村社会养老保险试点单位。

2、稳定发展。1992年民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，到1992年底，农村社会养老保险试点工作在全国950多个县市展开，其中160多个县市基本建立了农村社会养老保险制度。1995年10月，国务院办公厅转发民政部《关于进_步做好农村社会养老保险工作意见的通知》。该意见指出在有条件的地区稳妥建立农村养老保险制度的深远意义，强调“逐步建立农村社会养老保险制度”1996年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中指出：农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导和农民自愿，发展多种形式的养老保险。截至1997年底，全国有2000多个县（市、区、旗）开展了农村养老保险工作，8000多万农村人口参加保险，基金积累近140亿元，全国已有55.79万农村人口领取了养老金，养老金3.15亿元。

3、整顿规范。1998年国务院机构改革，农村养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。1999年，在国务院批转整顿保险业工作小组《保险业整顿与改革方案》的通知中指出，目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件，决定对已有业务进行清理整顿，加强基金监管，停止接受新业务，有条件的地区应逐步向商业保险过渡《通知》给农村养老保险工作带来了极大的影响，除少数经济发达的或少量乡村集体经济实力较强的地区制度运行维持正常外，全国大部分地区均出现了参保人数下降、基金运行难度加大等方面的困难，有的地区甚至处于停滞或倒退的状态。

(二）制度的主要内容

这一阶段各地遵循的是民政部下发的统一的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》。在参保范围上，保险对象主要是非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口。一般以村为单位确认（包括村办企业职工、私营企业、个体户、外出人员等），组织投保。投保年龄从20周岁至60周岁，领取养老金年龄_般在60岁以后。在保险基金筹集上，个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付，同一投保单位，投保对象平等享受集体补助；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。在制度模式上，实行基金积累式个人账户制，个人的交费和集体的补助（含国家让利），分别记账在个人名下。在缴费标准和档次上，实行多档次月缴费标准。在养老金计发办法上，养老金数额根据其个人账户积累额和平均预期寿命来确定。在基金管理上，以县为单位统一管理。

(三）对制度的基本评价

1、制度具有积极意义。首先，这是第一次正式出台全国性的农民养老保险社会政策，以制度化的手段谋求解决农村居民的老年生活保障问题，具有开创意义。第二，在一定程度上让农民对养老保险有了一个浅显的认识和意识。第三，覆盖了数千万农村居民，为这些人群提供了一定程度的保障，使参保农村居民老年生活得到了部分化解，自我保障需求有所降低。

2、制度设计有缺陷。受各方面因素影响，该制度的初始设计存在着一定的缺陷：

(1)保障范围方面：一是“保小不保老”参保年龄规定为20至60周岁，这使得制度实行时年龄超过60周岁的老年人无法参保，被排斥在制度之外。二是“保富不保贫”由于方案中的筹资是以个人交纳为主，集体给予补助，国家没有相应的补助，采取的是自愿原则，因此参加养老保险的几乎都是比较富裕的农民。经济不发达的农村地区和没有能力投保的贫困农民，未来的社会养老依然没有保障。

(2)政策扶持方面：国家给予政策上的扶持原则“主要是通过对乡镇企业支付的集体补助予以税前列支”来体现，但实际上并没有相关的政策规定可以执行。由于没有国家的支持和有效的激励政策，该制度的设计基本上是一种完全的个人储蓄式养老，不具有社会性和保障性。

(3)养老待遇方面：方案所定月缴费标准每月最低2元、最高20元，每两元一档共十个档次的固定缴费

①郑功成；《中国社会保障30年》,人民出版社2008年版,第80-81页。

标准没有设计动态增长机制。待遇的领取是与缴费水平相对应的。由于当时我国农村多数地区经济发展水平较低，农民对养老保险制度还缺乏一定的认识和信心，因此投保金额大多选择在低档次的水平上。按投保2元档次计算，缴费10年，每月仅领取4.7元，15年后每月仅领取9.9元,难以起到真正的养老保障的作用。完全积累式的个人账户，也无法解决因利率下调，领取待遇下降和养老金调节机制的问题。

(4)基金保值增值及管理方面：按方案的规定，基金保值增值的办法主要是“购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不能直接用于投资”在农保基金建立之初，银行存款利率较高，农保基金存入银行能够获得较高的资金利息。但是，随着国家宏观经济形势的变化，央行已先后几次降息，银行存款利率已大大低于农保基金所需的增值要求，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金保值已很困难，更不用说增值了。同时，由于缺乏有效的基金管理和监督机制，基金运营随意性大，强行拆借、挪用、挤占基金的现象时有发生，有的将基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，大量基金流失，造成极大的损失。

(5)具体操作方面：没有法规性的文件指导，各地开展农保工作的主要依据就是民政部门下发的《县级农村社会养老保险基本方案》，以及各主管部门下发的业务指导性文件。并且在近10年的时间里，农村养老保障体系建设既无国家政策指导与规范，又无相关的引导激励支持政策，各地完全是依靠各级政府领导的自身认识来推动工作，使得农保工作的规范性、稳定性、严肃性大大降低。

(四)对“老农保”制度的反思

在制度需求上，首先，农民对养老保险的认识并不到位。由于农民受教育程度较低，社会养老的意识和观念尚未形成，对社会保险的涵义缺乏必要的了解，对即将实现的养老制度可能带来的预期利益缺乏相应的判断。其次，老年农民对养老保险的诉求并不强烈。农民的家庭保障还在发挥着一定的作用，在许多的调查问卷中，农村老年人还是更趋向于选择家庭养老方式。第三，青年农民对养老保险的需求并不迫切。虽然外出打工，但他们的整体收入还比较少，摆在他们面前更为迫切的是生活、孩子教育等费用的支出，养老尚未成为他们考虑的重点。因此，这个阶段不论是农村的青年，还是农村的老年人，并未对养老保险有强烈的需求感。也就是说，在制度需求层面，制度的主体对参与制度变迁缺乏应有的热情与动机。在制度供给上，制度本身设计有缺陷，不具吸引力。

从世界农村养老保险制度建立的时机来看，国外建立农村养老保险的时间，大都是在整个国民经济发展水平比较高的时期，工业的发展不仅可以满足自身的积累，而且还能够提供足够的资金来反哺农业，发达国家建立农民社会养老保险的时间大都比城市职工养老保险晚。如德国在1889年建立雇佣工人养老保险计划，直到1957年才建立农民年金保险；美国在1935年开办职工养老年金保险，直到1990年才全面建立农民年金保险；加拿大从建立雇佣工人养老保险计划的1927年，到建立农民年金保险计划的1990年，其间相隔了63年；丹麦两个制度的建立之间隔了86年①。而我国企业职工养老保险制度开始于1991年出台的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，到2005年国务院下发《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发叻05]38号），城镇职工基本养老保险制度渐趋完善和稳定。

通过对以上情况的分析可以看出，无论是对农村养老保险制度的需求方面、在建立农村养老保险制度的世界规律方面，还是这个阶段的经济发展状况，建立农村养老保险的条件和时机似乎还不十分具备，老农保制度发展的土壤还未培育好。

二、第二阶段：创新发展阶段（简称“地方新农保”阶段）

(一）相关政策与“地方新农保”发展历程

2002年中共十六大提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”2003年，中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出：“农村养老保险以家庭为主，同社区保险、国家救济相结合”成为我国相当长一段时期内农村养老保险事业的指导方针。2006年初，党中央、国务院以科学发展观统领经济社会发展全局，按照统筹城乡社会保障制度建设的要求，在《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》和国家“十一五”规划纲要中，都把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容。2007年党的十七大再次明确提出探索建立农村养老保险制度。2007、2008年的中央一号文件均提出要探索建立农村养老保险制度，鼓励各地开展农村社会养老保险试点。在这一时期，国家在农民工、失地农民的社会保障方面也出台了一些相应的规定。

在国家相关政策的引导鼓励支持下，为提高农民社会保障水平，实现全面建设小康社会和社会主义新农村的目标，一些省市逐渐开始积极主动地重新探索建立新型农村社会养老保险制度。原劳动和社会保障部结合中日合作‘‘中国农村社会养老保险制度创新与管理规范研究”项目的要求，在总结中国各地开展的农村社会养老保险制度建设经验的基础上，从2006年1月起，中日双方共同选择在北京市大兴区、山东省烟台招远市等8个县市区，启动新型农村社会养老保险制度建设试点工作。

(二）制度的主要特征

1、在资金的筹集上，有了政府的补贴。政府对参保人员和待遇领取人员都进行一定的补贴。比如北京实行个人账户资金由个人缴费、集体补助、政府补贴和利息等组成。市财政按照市与区县分税制财政管理体制，落实市级财政补贴资金，并根据经济发展，不断提高补贴标准。区县财政部门应安排专项资金对本区县参保人员进行补贴。根据参保人员的年龄，实行不同的补贴标准。政府补贴极大地调动了参保人员的积极性，充分体现了政府的责任。

2、在缴费标准方面，有了动态缴费机制。如广东省东莞市农民基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限挂钩，并随社会经济发展水平做适当的指数变动。农民的缴费基数按每人每月400元核定，每年递增2.5%。大多数试点地区基本上都规定了不低于农村最低生活保障标准的最低缴费标准，有的还规定了最高缴费标准。缴费标准随着经济发展逐步提高，解决了原有制度下缴费起点和保障水平过低的弊端。

3、在待遇方面，有了调整机制。主要有两种模式：一是实行基础养老金加个人账户养老金的办法，领取标准的增长主要是通过基础养老金中农民人均收入的变动来实现。如福建南平县设计的基础账户养老金=上年农民人均纯收入x22%(缴费期超过20年每增1年增加1个百分点）；个人账户养老金=个人账户积累总额+160。二是建立调剂金储备制度，根据经济社会发展、人均收入水平的提高、物价指数等因素的变动，适时对领取养老金的人员待遇进行调整。如北京市规定财政每年应安排一定比例或数额的资金，作为待遇调整储备金，用于调整已领取养老金人员的待遇水平。

(三）对制度的基本评价

这一段时期，既有各地自行开展的新型农村养老保险试点，也有主管部委为主进行的项目试点。试点地区在结合各地发展实际的情况下，在参保人群、政府补贴、缴费标准、待遇调整等方面都进行了制度创新，制定的农村养老保险制度更具针对性、吸引力和保障性，体现了政府的责任、社会保险的统筹性和互济性。

这一阶段反映出的问题，主要集中在没有全国统一的指导新农保试点的政策，各地制定的模式、统筹的范围、缴费的标准、享受的待遇以及政府补贴的力度及补贴方式、基金保值增值的措施办法、加强基金管理监督的机制等都没有相应的制度规定和操作办法“地方新农保”依然出现了“老农保”阶段出现的一些问题，比如参保不积极、基金保值增值难、基金管理不规范的问题等等。

三、第三阶段：正式建立并试点阶段（简称为“国家新农保”阶段）

(一）相关政策与“国家新农保”的开展

2009年的中央一号文件明确提出：抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。这是中央首次正式提出具体明确的建立新型农村养老保险制度的模式和要求。同年8月18日，国务院在北京召开了全国新型农村养老保险试点工作会议。之后，国务院印发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《意见》）,在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点。各地根据要求扎实开展这项工作，财政部及时下拨新农保补助资金确保全国首批试点的320个县如期开展工作，有近1500多万符合条件的农村老年人领取了基础养老金。

(二）制度的主要内容

“新农保”制度建设方针的基本原则是：广覆盖、保基本、有弹性、能转移、可持续。制度要求从农村实际出发，低水平起步，筹资标准和待遇标准要与经济发展及各方面承受能力相适应；权利与义务相对应，合理分担个人（家庭）、集体、政府的责任；政府主导和农民自愿相结合，引导农村居民普遍参保。目标任务是2009年试点覆盖面为全国10%的县（市、区、旗）,以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

参保范围是年满16周岁（不含在校学生）、未参加企业职工基本养老保险的农村居民。基金筹集由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人按规定缴纳养老保险费，标准分为100、200、300、400、500元5个档次，地方政府可根据实际情况增设和适时调整缴费档次。鼓励青年、中年农村居民连续缴费，多缴费。有条件的村集体经济组织应对所属参加新农保的成员缴费给予补助，鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。政府补贴主要包括基础养老金和缴费补贴两个部分。各级政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，中央确定基础养老金标准为每人每月55元，各地可根据实际情况调整。《意见》明确规定市、县（市、区）政府对参保人缴费给予补贴的责任，补贴标准不低于每人每年30元，缴费即补。对选择较高档次缴费的，可给予适当鼓励，对农村重度残疾人等缴费困难群体，市、县（市、区）政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。

政府为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费资助，市、县（市、区）政府对参保人的缴费补贴，全部记入个人账户。政府的缴费补贴部分在个人账户中单独记录。

养老金待遇由基础养老金与个人账户养老金两部分组成。基础养老金按照不低于国家和省规定基础养老金的标准支付。

《意见》规定年满60周岁、按规定缴费、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。新农保制度实施时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。《意见》同时对其他缴费与领取待遇的问题作出了明确的规定。

(三）对制度的基本评价

新型农村养老保险的指导性文件《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，以科学发展观为统领，以城乡统筹为方向，以提升广大农民保障水平为根本，符合我国当前农村实际。其创新主要体现在：1、政府承担了全部基础养老金，表明国家对农民老有所养承担了重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距，实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。政府全额补助的全国统_最低55元的基础养老金，也体现了新农保制度的基本性、公平性。对缴费给予补贴，可以更好地调动农民参保积极性。2、采取实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式，体现了社会保险的统筹性和共济性。3、新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。同时，为保障参保农民的合法权益，新农保工作经费由同级财政部门根据实际工作需要和有关经费支出标准合理安排，纳入财政预算，不得从新农保基金中提取。<《意见》以国务院的名义下发，具有权威性、严肃性和统一性，既使新农保制度的基本框架全国统一，又给各地留有一定的余地，较好地解决了统一性和差异性的问题，也解决了“老农保”及“自发新农保”阶段反映出来的_些基本制度方面的问题。

试点过程中反映出的问题主要集中在：1、试点扩面速度较慢：《意见》规定到2020年实现制度全覆盖。在实际过程中，启动试点与不试点的相邻村，同样年龄的农村老年人，却没有享受到同样的待遇，会让老百姓感到不公平。这不仅是老百姓的反映，各地实际工作者也深有同感。2、新农保制度与其他制度之间的衔接问题：一是与当前农村社会保障方面存在的一些制度之间的衔接。当前我国农村已经建立起许多针对特定困难群体的社会救助制度，像五保、最低生活保障制度都是国家统一制定的制度，所以需要在国家的层面上尽快明确这些制度是否同时享受、如何衔接的问题。二是新农保与其他养老保险制度的衔接。新农保与城镇职工基本养老保险的衔接尤为重要和迫切，因为这涉及到成千上百转移流动的农民工如何参加养老保险、如何转移接续的问题。3、可持续性问题：在筹集资金方面，制度规定有条件的村集体经济组织应对所属参加新农保的成员缴费给予补助，这虽然体现了集体的责任，但我国目前大部分地区的农村集体经济比较薄弱，除非极少数集体经济比较发达的地方，多数可能是拿不出补助的，又由于集体补助不是硬性规定，因此现实中可能会补也可能不补。在支付方面，制度规定农民的基础养老金全部由政府承担，并且基础养老金的标准会根据经济的不断发展进行调整。我国有7亿农民，农村老龄化严重，新农保制度的运转需要有较强的经济基础做支撑。同时我国地区经济发展水平不平衡，贫困地区、农村人口多的地区社会保障方面的支出压力相当大，如何缓解县级财政困难也是需要加以尽快解决的问题。

(四）对“新农保”试点成功的原因分析

我国新农保建立的基础，是在2000年以来各地自行开展的新农保试点的基础上总结出来的。2000年后，中国的经济社会发生了更多更大的变化。人口老龄化加重，农村群体不断分化，人均各项支出的不断增长与并不快的收入增长形成了鲜明的反差。同期，国家将“三农”问题提到了更高的高度，并自2000年以来在农村实行了更多更有利于农村经济社会发展的战略，鼓励并支持统筹城乡发展，工业反哺农业。

一是从农村养老保险制度的需求方面看。

1、人口老龄化加重。根据联合国人口组织（WTO)确定的国际公认的标准，一般把60岁及以上人口称

为老年人口，如果一个国家或地区的总人口中60岁以上的老年人口占总人口的10%以上或者65岁及以上人口占总人口的7%以上，则称为进入老龄社会或老龄化社会。中国自1999年进入老龄社会开始，老年人口数量不断增加。2000年，农村老年人口8557万人，占老年人口总数的65.82%,农村老龄化程度比城镇高1.24个百分点，并且这种城乡倒置的状况将一直持续到2040年①。

2、家庭养老功能弱化。20世纪70年代以来实行的独生子女政策的效应，在进入21世纪的时候有了显现，家庭趋向小型化、核心化，子女数减少，妇女比原来更多地从事一些非农劳动，使得原来共同分担的对老人在精神上、物质上和生活上照料的时间、精力减少了，农村养儿防老、依靠子女和亲属赡养老年人的传统的家庭养老方式被大大削弱。

3、农民工群体的形成。2001年至2002年，我国出现了农村劳动力转移的第三个高峰。2002年转移的农村劳动力数量为2385万人，转移率为32.93%②。大量农村剩余劳动力向城镇的转移造成了农村大量家庭的空巢化，也进一步削弱了传统的家庭保障功能。同时，随着来自土地的收入持续降低，生活费用及教育子女费用的不断升高及老年人对医疗和养老保障方面费用的上升，使收入并不高的农民养老的任务更加沉重，农民养老保险的诉求开始显现。

二是从国家政策对农村经济的发展分析看。

农民收入问题在党的十五届五中全会上受到高度重枧“千方百计增加农民收入”这句话被写进文件。此后，党的十六大第一次提出要统筹城乡经济社会发展。2003年中央农村工作会议要求对农业实行“多予、少取、放活”的方针；党的十六届三中全会提出科学发展观，强调以人为本；党的十六届四中全会，胡锦涛总书记提出“两个趋向”的重要论断，指出我国从总体上已经到了工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段。2005年初，中央发出1号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，这是继2004年之后，中央又_次把支持‘‘三农”作为_号文件的主题，反映出我国在发展战略及政策思路方面的重大变化，即在经历多年的农业支持工业后，从在农业中提取积累转向工业反哺农业。2008年中共十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出：赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这是中国改革开放30年来具有里程碑意义的重大改革之一，为远远落后于城市的广大农村实现经济社会的新历史跨越开辟了道路。历史已经进入了工业反哺农业、城市反哺农村的发展阶段，这也是我国实行农村养老保险制度的经济基础。

纵观我国农村养老保险制度的发展演变，经历了自上而下的强制性制度变迁、自下而上的诱致性制度变迁和自上而下的强制性变迁的轨迹。新农保制度创新的根本原因就在于经济社会转型期来自于农民内在的制度需求，国家在适当的时机将这种需求制度化，是一种诱致性制度变迁和强制性制度变迁相结合的过程。“老农保”制度的失败与“地方新农保制度”的最终被肯定，不仅仅在于其制度本身的优劣，更深层次的原因，在于制度需求与制度供给是否达到了一定程度的契合。笔者认为，在2009年正式建立起我国的新型农村养老制度，而不是1989年、1999年建立，正是因为我们的社会发展到了需求这项制度的阶段，经济上也有了满足这个制度需求的能力。从我国农村养老保险制度变迁的原因分析，我们可以清楚地看到：我国农村养老保险制度的建立，是不能脱离或者超越我国经济社会发展阶段的。我国农村养老保险制度的建立，既要遵循世界社会保障发展的一般规律，又将带有明显的中国特色。农村养老保险得以存在的基本前提是政府不仅要提供制度供给，而且要承担一定的资金支持，这是农村养老保险制度本质所要求的。未来我国农村养老保险制度的建设，将与我国的人口结构的变化、就业结构的变化、农村经济的改革、土地制度的改革等相辅相成、互相关联和促进，将向着更加公平的方向迈进，为社会主义新农村建设、和谐社会建设奠定更坚实的基础。

“中国农村养老保险制度变迁的原因分析”由中国社保网收集整理编辑。

本文地址：http://www.shebaodata.com/guandian/105800.html

为了社保知识的普及、信息的传播，中国社保网欢迎您转载分享。但请注明文章出处并保留完整链接。否则我们将保留追究其版权责任的权利！