郑伟：机关事业单位养老保险改革思考

联合北京大学经济学院，推出2015年两会报道特别策划：《两会专家谈》。北大经济学院院长孙祁祥等几十位学者发文探讨新常态下中国经济的转型之路，发声国企改革、互联网金融等改革议题。

2015年两会期间，“养老保险”问题再次受到社会高度关注，比如，机关事业单位养老保险改革、养老保险基金缺口、基础养老金全国统筹、延迟法定退休年龄、社保基金投资体制改革，似乎每一个都是热点问题。

2014年3月，笔者在北大经济学院“两会笔谈”的小文《养老保险的“基础公平”与“市场发展”》中曾提到，“机关事业单位与城镇职工的养老保险‘双轨制’如何并轨，这是改革的‘硬骨头’，难度最大，但从社会公平角度考虑，顺应民意，必须做。改革的方向应当是，机关事业单位养老保险制度与城镇职工基本养老保险制度的基本框架保持一致，统账结合，缴费办法一致，养老金计发办法一致，养老金待遇调整办法一致，实现制度并轨。”

令人高兴的是，以2015年1月《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》为标志，机关事业单位养老保险制度改革终于破题，改革方向与大家的期待基本一致，养老保险“公平性”迈出重要一步，这在中国养老保险改革历史上具有里程碑式的重要意义。

一、 机关事业单位养老保险制度改革的历史梳理

回看历史，其实机关事业单位养老保险制度改革在中国并非新话题，而是始于1992年。1992年1月，原国家人事部出台《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，标志着机关事业单位养老保险制度改革的启动。该《通知》提出，“机关、事业单位养老保险制度的改革，要贯彻党中央、国务院关于‘按照国家、集体、个人共同合理负担的原则，在城镇各类职工中逐步建立社会养老保险制度’的决定精神。逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。本着既要保证经济的发展，也要有适当积累的思想，统筹安排养老保险基金。要在总结我国现行干部退休制度的基础上，建立国家统一的、具有中国特色的机关、事业单位社会养老保险制度”。

年3月，国务院发布《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，适用于事业单位分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员，决定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展试点，标志着新一轮事业单位养老保险制度改革的开始。改革的主要内容包括：实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度、改革基本养老金计发办法、建立基本养老金正常调整机制、建立职业年金制度、逐步实行省级统筹等。

二十多年来，机关事业单位养老保险制度改革开展了一定的探索，但是总体是不成功的，不仅1992年启动的机关事业单位养老保险制度改革没有取得预期进展，而且2008年启动的新一轮五省市事业单位养老保险制度改革试点也陷入困境，试点五省市均未出台正式实施方案。

在此背景下，2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”，“制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。2014年3月《政府工作报告》提出“改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”。2015年3月《政府工作报告》进一步提出“落实机关事业单位养老保险制度改革措施”。

二、 过去两次改革失败的原因

在过去二十多年中，1992年和2008年两次机关事业单位(或事业单位)养老保险制度改革总体不成功有很多原因，主要可以归纳为缺乏“三个配套”——大配套、中配套、小配套。

首先，“大配套”是指“事业单位”与“机关”改革的配套。事业单位类型复杂，其改革难度超过机关，2008年五省市改革仅改革事业单位，没有同时对机关的养老保险制度进行改革，必然遭遇来自事业单位的很大阻力。

其次，“中配套”是指事业单位“养老保险改革”与“事业单位改革”(包括事业单位分类改革、人事管理改革、收入分配制度改革等)的配套。2008年五省市改革仅改革事业单位的养老保险制度，而没有同步推进事业单位相关配套改革，因此养老保险制度改革必然难以推进。

最后，“小配套”是指养老保险制度内“基本养老保险”与“职业年金”的配套。2008年五省市改革仅改革基本养老保险(而且没有改革养老金计发办法)，而没有配套建立职业年金制度。我们知道，机关事业单位的退休养老金水平高于企业基本养老金水平，所以，如果要推进机关事业单位养老保险制度改革，就要一方面将机关事业单位工作人员纳入社会基本养老保险，另一方面同时配套建立职业年金制度，构建多层次社会保障体系，否则改革难以深化。因此，建立机关事业单位职业年金制度是推进机关事业单位养老保险制度改革的必然要求，这也是为何十八届三中全会《决定》和国务院提出“推进机关事业单位养老保险制度改革”、“落实机关事业单位养老保险制度改革措施”、“加快(鼓励)发展职业年金”的缘由所在。

三、 本次改革的若干支撑性工作

次改革提出了“一个统一，五个同步”的基本思路，在很大程度上解决了上述“三个不配套”的问题，是一个良好的开端。虽然“良好的开端是成功的一半”，但同时“行百里者半九十”，改革愈接近成功愈困难，愈要认真对待。同理，围绕机关事业单位养老保险改革，虽然已经破题，但在2015年及今后几年，还有若干重要的“支撑性”工作需要继续去做。

在《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的框架下，配合养老保险制度改革，应当如何完善机关事业单位的工资制度？对于机关事业单位养老保险改革的“中人”，应当如何对待，如何计发“过渡性养老金”？应当建立什么样的机关事业单位职业年金制度，职业年金与已有的企业年金有何异同？在养老保险并轨改革之后，如何看待企业养老金与机关事业单位养老金(含职业年金)的差距？对于这些问题的理性讨论、共识凝聚和制度设计，应当是2015年《政府工作报告》提出的“落实机关事业单位养老保险制度改革措施”的重要内容，应当引起高度重视。如果对这些问题无法达成社会共识，那么改革存在“功败垂成”的风险。

(作者系北大经济学院风险管理与保险学系主任、教授、博导)

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