朱玲：整合多轨社保体系 保护所有劳动者

中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员朱玲：

中国社会科学院学部委员、经济研究所研究员朱玲近日接受《经济参考报》记者专访表示，社会保障的基本功能在于，通过社会共济预防贫穷、减少不平等和增进社会包容。与市场经济正常运行相匹配的社会保障制度安排，还要兼容优化资源配置和促进就业的目标。中国社保体系内含的多轨制，使得公共部门就业者特别是公务员保护过度，农村迁移劳动者特别是其中的非正规就业者保护不足。因此需要通过制度整合，给予所有社会成员适度的社会保护。首先，整合城乡民政部门和扶贫系统，发展社会工作者队伍，针对单个贫困家庭及个人的困境，提供急需的社会援助和社会服务。其次，基于社会保障底线理念，设定社会保险待遇，并据此降低现有缴费率。再次，在社会健康保险和养老保险中，对贫困线以下及贫困边缘人口设置非缴费参保条款，所需资源由财政拨付。最后，以普惠制的社会健康保险和养老保险，满足所有社会成员的基本保健和养老需求。超出基本水平的需求，由企业或个人自愿购买的附加保险项目满足。

现行社保体系有碍经济运行

据朱玲介绍，发达国家的社会福利改革是在具有统一的劳动力市场、经验丰富的金融保险机构、成熟的资本市场和精准的社会管理条件下进行的。中国的社会保障体系非但不具备这样的外部条件，反而由于社保改革滞后于经济改革，至今还包含着一些与市场经济不匹配甚至阻碍市场经济正常运行的制度因素。

“与市场经济运行相匹配的社会保障制度安排，既要足以实现预防和减少贫穷的社会目标，又要与优化市场资源配置和促进就业的经济目标兼容。以此反观中国现有的社会保障体系，严重阻碍市场经济正常运行的制度安排便一目了然。”朱玲说。

多轨制的社会医疗保险和养老保险安排，尤其是社会基本养老保险制度中的公共部门与民营部门的分割、公共部门中编制内与编制外人员的分割、机关事业机构与企业的分割、城乡分割和行政区分割等等，既是中国经济体制转型初期劳动力市场分割的结果，又是此后难以形成统一的劳动力市场的原因。

与多轨制社会保障安排相联系，农村居民及农村迁移劳动者，特别是其中的非正规就业者社会保护不足。这不但增加了农村迁移劳动者融入城市社会的难度，而且也使他们更容易在城市陷入贫困。作为对社会保护不足的一种回应，这一群体在劳动力市场上流动性过高，以致忽略自身人力资本的积累。

公共部门编制内人员社会保护过度。在当今市场经济风险和不确定性增大的情况下，公共部门作为计划经济体制遗留的福利“高地”，对就业者的吸引力远胜其他部门，其编制内人员在劳动力市场上流动性过低以致冗员也难以消除。

城镇企业职工社会保险费率高于大多数发达的福利国家，位居世界第三。如果加上住房公积金，缴费率高达51%。结果，成规模的企业往往借助部分参保的劳务派遣公司，或是通过逃避参保的微型企业雇用迁移工人，反而加剧了迁移劳动者社会保护不足、流动性过高和人力资本积累匮乏的状况。

朱玲表示，纵观以上列举的几条制度性弊病，多轨制可谓其中最为关键的症结。它既留有发展中国家城乡二元结构的印记，又包含计划经济体制的遗产。故而消除多轨制不但是社会经济发展的必然步骤，而且也是深化体制改革的主要环节。

靠改革矫正制度不公

朱玲认为，从实现社会保障底线的角度来看，中国必须以社会保障底线为基准，在填补“低凹”（部分人口社会保护不足）的同时，降低社会福利“高地”（部分人口社会保护过度），并以此促进统一的劳动力市场的形成，推动相应的社会管理能力的提高。

针对贫困人口强化社会援助和社会服务，以精准扶贫方式减少贫困并切断贫穷的代际传递。在朱玲看来，在取消二元户籍管理模式的情况下，城乡扶贫救助体系的整合已在所难免。

在社会医疗和养老保险项目中，对贫困人口及处在贫困线边缘的家庭设置非缴费参保条款，由财政拨付所需资源。与此同时，降低现有缴费率，以使贫困边缘以上的中低收入家庭不至因缺乏支付能力而被社会保险排除在外。

将现有的城乡居民医保、城镇企业职工医保和部分遗留的公费医疗制度整合为统一的社会健康保险。诸多国家和地区的案例都已显示，以社会健康保险和自愿性附加商业保险的制度构架，既可覆盖全体国民应对基本健康风险的需求，又可满足中高收入群体超出基本水平的特殊保健需求。

把城乡居民养老保险中的非缴费基础养老金扩展为普惠制的最低养老金，并以改进型的城镇企业职工基本养老保险为基点，构建多层次的养老保险制度。朱玲对此解释说，城乡居民养老保险中目前由财政支付的基础养老金，即属于非缴费养老金一类。上述非缴费国民养老金与个人薪酬无直接关联。社会养老保险却不然，参保者退休后从中领取的养老金数额，在很大程度上来自在职期间部分薪酬的积累。

以“升级版”制度

覆盖所有就业者

朱玲认为，矫正制度不公平只能靠制度改革，而且还需考虑在改革中同时解决部分群体“保护过度”和部分群体“保护不足”的问题。一种社会经济成本较低的改革路径，是改进企业职工社会养老保险设计，以“升级版”的多层次制度安排，覆盖包括机关事业单位人员在内的所有正规就业者和非正规就业者。

首先，分离企业职工社会养老保险中的现收现付制统筹基金和积累制个人账户基金，把统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险。同时，将公务员和事业单位人员纳入这一保险，此举产生的转轨成本由财政逐渐消化。

其次，将个人账户基金转化为由专业公司管理的记账式缴费确定型个人账户，吸纳所有就业者特别是非正规就业群体参加。

再次，降低统筹基金缴费率，为企业/机构出于人才竞争需求而给予员工养老福利留下余地。仅设定个人养老账户的储蓄率上限（避免高收入者避税），允许处于最低工资水平的就业者不向这一账户注资，从而使个人和家庭得以灵活平衡自己的消费和储蓄。此外，还须通过法规将此类账户基金的运营置于政府的监管和公众的监督之下。

最后，在现有管理能力依然薄弱的情况下，普及省级基金统筹，对跨省就业者采取社会保险记录连续累加和待遇分段计算的方式，提高养老保险权益的便携性。

“总之，通过多层次的制度设计，使国家的责任和企业及个人的选择空间界限分明，参保者对自己的义务和权利一目了然。”朱玲说。

赋予所有成员适度保护

随后，朱玲谈到对政策的讨论。她认为，从市场经济特别是劳动力市场正常运行的角度反观中国社会保障体系，保障制度的多重分割无疑阻碍劳动力正常流动；农村迁移劳动者保护不足，以致其流动性过高甚至罔顾人力资本积累；公共部门编制内人员保护过度，以致其流动性过低乃至冗员难消。这些现象或是降低资源配置效率，或是减少人力资本积累，都会妨碍经济增长，并有可能导致社保体系收入源流的缩减。由此引申，与市场经济正常运行相匹配的社会保障制度安排，既要足以实现预防和减少贫穷的社会目标，又要与优化市场资源配置和促进就业的经济目标兼容。这就需要通过制度改革，赋予包括就业者在内的所有社会成员以适度的社会保护。

——整合城乡民政部门和扶贫系统，发展社会工作者队伍，采取精准扶贫方式，针对单个贫困家庭及个人亟须的帮助，提供社会援助和社会服务。

——依据社会保障底线需求（预防贫穷），设定社会保险特别是养老保险待遇。这样的“底线”待遇，必然可以采用“底线”税/费率征缴予以满足。其作用还在于，一方面，可以保证贫困边缘以上的中低收入家庭不致因缺乏支付能力而被社会保险排除在外；另一方面，有助于消除社会保险中的多轨制，构建便于劳动力流动的统一平台。

——以弹性附加保险及其他差异化的制度安排，为企业或机构留下采用福利措施竞争人才的余地，为家庭和个人留下平衡消费和储蓄的余地。朱玲认为，就医疗保险而言，把城镇企业职工医疗保险的筹资原则作为模本，以中低收入者的支付能力为基准，设定较低的单一费率，将城乡居民医保、企业职工医保和部分遗留的公费医疗制度整合为统一的社会健康保险。

相较于社会健康保险，养老保险筹资更需要采取“梯田式”的制度安排，以回应参保者对不同层次的养老收入水平的预期。首先，把城乡居民养老保险中的非缴费基础养老金扩展为普惠制的国民养老金。其次，分离现行企业职工养老保险中的统筹基金和个人账户基金，把统筹基金依然用作与薪酬相关联的正规就业者社会养老保险。降低缴费率，并将公务员和事业单位人员纳入规则统一的正规就业者养老保险。将个人账户基金转化为由专业公司管理的记账式个人账户，而且仅设储蓄率上限，吸纳所有就业者特别是非正规就业群体参加。

——制度整合优先于基金统筹层次的提高。在制度整合的进程中，提高社会管理能力以及保险管理和相关服务能力；在管理能力增强的前提下，提高基金统筹层次。尽可能把行政区域之间的利益矛盾，转化为难度较低的技术问题予以解决。例如，逐渐普及养老基金省级统筹，对跨省就业者采取社会保险记录连续累加和待遇分段计算的方式，提高养老保险权益的便携性。

——社会保障体系特别是养老保险制度的转型，必然涉及退休者以及处于不同就业阶段的在岗者的义务和权益。对此，只能采取老人老办法、新人新办法和“中人”适用过渡规则的方式，在可预见的时期内完成转型。由此而产生的转轨成本，也只能通过拨付财政资金和出售国有资产所得来支付。值得注意的是，在人口老龄化不断加深的情况下，改革越延后，转轨成本将越高。

朱玲表示，基于社会保障底线来选择社保体系转型路径，无异于在这一领域划定政府和市场的边界。采用社会援助和非缴费参保、社会健康保险和社会养老保险以及自愿性附加商业保险的制度构架，实质上也就明晰了社会保障中的政府、企业和个人的责任及权利。这对习惯于获得高于社保底线待遇的群体，或是很少承担社保责任的个人，也都意味着观念的转变和利益的变动。因此，社保改革不可能得到所有人的拥护。但出于整个社会的长远利益，必须由政府高层决策群体以坚定的政治意愿，及时启动以消除多轨制为焦点的改革。

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