新常态下社保改革取向：应更重视基金安全

新常态下社保改革取向：应更重视基金安全

在经济新常态下，社会保障制度建设也面临新常态。

当前，社会保障事业正处在一个新的发展起点，一方面是经济发展新常态对社会保障制度建设必然带来新的影响;另一方面是城乡社会保障制度建设已经进入了一个新的发展阶段，这个阶段最显著的特征是我国已经步入了全民保障。

据国家有关部门的统计，到2013年底，城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险的参保人数达到8.2亿，全国已有超过2亿人在按月领取养老金;城镇职工医保、城居医保和新农合参保人数超过13亿;社会救助制度实现了城乡全覆盖。下一步，需要认真分析经济新常态和全民保障新形势下的新情况、新问题，有针对性研究一些新政策、新措施。

经济增速放缓

可能影响社保投入增长

在过去这些年的经济快速发展下，国家财力增强，在社会保障等民生事业上投入很大。据统计，截至2013年底，中央财政累计安排城乡居民基本养老保险制度补助资金1960亿元，新型农村合作医疗补助资金4142亿元，城镇居民基本医疗保险补助资金765亿元，农村最低生活保障制度补助资金2195亿元，年均分别增长191.9%、78.1%、121.6%、65.3%，均远高于财政支出增长速度。近五年来，中央财政安排职工的基本养老保险补助资金12487亿元，安排解决关闭破产企业退休人员和困难企业职工纳入职工基本医疗保险资金509亿元。

随着经济增速的放缓，公共财政收入增速降低，2013年的公共财政收入增速10.20%，与2010年时的21.28%、2011年时的25.00%相比大幅下降。特别是地方财政在前些年的快速发展中收入主要来自土地出让和资源开发，由于增长方式的调整和变化，地方“不差钱”的年代已经过去了，而社保制度建设还处在初创时期，一方面现有的待遇水平由于福利刚性难以下调，另一方面现在的投入还远没有到位，所以各级政府面临着很大的社会保障支出压力。

结构调整时期部分困难企业参保缴费能力可能受到影响。企业生产经营困难直接影响到参保缴费的稳定性。据统计，2013年职工基本养老保险中断缴费人数达3064万人，比上年增长12.7%，中断缴费人数的增速高于参保人数增速7.1个百分点。估计未来几年社会保险的脱保、断保现象还会持续。

养老、医疗的支出压力将越来越大。养老保险待遇水平的不断提高和人口老龄化加快对基本养老保险基金收支平衡形成较大压力。职工的基本养老保险待遇标准连续十年提高，2014年人均月养老金水平达到2000多元。由于尚未建立待遇正常调整机制，待遇调整主要依靠行政决定，没有遵循养老保险制度的精算平衡，这给各地基本养老保险基金的收支平衡带来很大压力，基本养老保险基金当期收不抵支省份数量增多。如果不考虑中央财政补助资金，2013年全国有19个省级统筹单位当期养老金出现收不抵支。

除了当期的收支压力，我国人口结构也出现了变化，老龄化的速度在未来20年将大幅加快，2030年会达到2.3亿人。这决定了今后我国养老保险基金的收支平衡压力将持续加大。

不容忽视的还有，医疗消费水平的过快增长和医疗保险待遇水平的普遍过快提高形成医保基金的安全隐患。近年来医疗卫生费用的增长很快，卫生总费用从2001年的5026亿元增长到2012年的27847亿元，2013年全国有225个统筹地区的城镇职工医疗保险统筹基金出现当期收不抵支，其中22个地区的统筹基金累计结余出现赤字。城镇居民医疗保险基金当期收不抵支的统筹地区达到108个。

还应该看到，由于我国长期以来存在的城乡差别、地区差距以及社会保险制度建立初期采取的因地制宜、先易后难、地方统筹等政策，形成了以人、以地区划分的不同制度及待遇标准，也就是今天说的制度碎片化，这是制度建立过程中不可避免的，要承认它，更要正视并逐步地解决。从长远看，应该研究建立统一的覆盖全体国民的基本保障制度，国民无论什么身份和地域，都享有同样的基本保障。本文来源：瞭望观察网

另一方面，应充分地认识到，主要靠政府财政支撑的社会保险制度本身就缺乏可持续性，要合理地确定国家、用人单位和个人的责任。

应更加重视基金安全

首先，提高资金使用效率。有些地方只注重提高养老、医疗等社会保障待遇标准，对统筹基金的收支平衡重视不够;一些地方只注重普遍性地提高待遇标准，对真正需要保障的人群重视不够，如医疗保险，无论大病小病同样提高报销比例，对重大疾病、费用高的老年病慢性病等的倾斜支付政策不够。

其次，实现基金的保值增值。2013年底职工的五项社会保险基金累计结余4.2万亿元，加上城乡居民基本养老保险、城镇居民医保、新农合的基金结余共约4.6万亿元。2007年至2013年社保基金年均收益率只达到2.2%，远低于同期居民消费价格指数3.8%的涨幅，资金贬值严重。造成社保基金贬值的原因：一是投资渠道狭窄。各地购买的国债数额有限，90%以上的社保资金都是以银行存款形式存在，其中活期存款接近一半。二是尚未建立专业化的投资体制和市场化的运营机制。根据国务院和省级政府在社会保障上的事权划分，下一步应明确相应的职责和投资权限，研究设立相应的资金管理机构，行使委托人职责，制定投资决策。

第三，优化统账结合的养老、医疗保险基金结构。十八届三中全会决定已经提出要“完善养老保险个人账户”，鉴于做实个人账户试点过程中面临的困难，建议明确养老保险个人账户不再要求做实，实行名义账户制，提高个人账户的记账利率，健全多缴多得的激励机制。

医疗保险缴费划入个人账户的比例也需要调整。据统计，截至2013年底，职工基本医疗保险个人账户结余资金3272亿元，占基金累计结余的40%。另一方面，尽管这些年医疗保险支付比例提高很多，但个人自付医疗费占全部医疗费用的比例仍高达50%左右。当然，这和近年来医疗消费水平增长过快有直接的关系，但“看病贵”和个人账户大量结余并存的现象值得研究。从提高基金使用效率和解决一些地方统筹基金收不抵支的现实困难考虑，比较稳妥的解决方案是减少划入个人账户的资金，相应地提高统筹基金的支付能力。同时，研究适当放宽政策规定的支付范围，如提高或取消封顶线等，这样不仅有利于实现基金的收支平衡，也有利于缓解看病贵的问题。

第四，加强基金的精算管理。全国有多少统筹地区是用精算制度来确定医疗保险的待遇标准和基金收支的呢?恐怕不多。近十年来，包括养老、医疗、工伤在内的社会保险待遇标准的调整，多半都是行政意志和经验判断的决定。每当基金出现紧张状况，只能通过加强扩面征缴或财政补助来弥补基金缺口。所以总体上看，我国社会保险管理还是一种比较粗放的行政管理模式，和规范的、科学的保险管理模式相比还有很大的差距。二十年来，我们已经掌握了大量的基础数据，如收入增长、人口寿命、地方疾病谱以及和医疗费用相关的各项统计指标等，现在的关键是要转变管理方式。

发挥市场机制

改革医保行政管理制度

“两定三目录(定点医院、定点药店、基本医疗保险用药目录、诊疗项目、医疗服务设施标准)”是自医疗保险制度改革试点以来一直实行的五个行政管理措施，被医保管理机构视为控制医疗费用合理支出、实现医保基金收支平衡的重要抓手。如果再加上医疗保险药品的定价、招标和基本药物、低价药清单等，就成为目前政府管控医疗保险的九大行政手段。这些行政管理措施对保障参保人员的基本权益、控制医疗保险费用的合理支出、保证制度的稳健运行发挥了重要作用，进入全民医保时代后我们要进一步改革和完善这些政策措施。

定点管理要从准入审批转向医疗服务过程的监管。把医疗保险定点医疗机构和药店的准入标准纳入卫生和药品监管部门规定的设立医疗机构和药店的资质中，将定点医疗机构和定点药店的行政审批制改为备案制，让参保人根据医疗机构的服务质量选择他的定点医疗机构，这样做有利于医疗机构脱离行政的保护，迫使他们通过改善服务、提高质量吸引患者就医、购药。本文来源：瞭望观察网

整合各类医疗保险药品目录。目录的范围要适应全民医保的用药需求，要改进定期评审的办法，使那些更加安全、疗效更好的新药尽早地用于患者。关于药品目录管理还有一种观点，即将现有的准入法改为排除法，理由是随着目录范围越来越宽，排除法更加简便易行，管理成本也低。哪种方法更科学，建议加强研究。

改革医疗保险药品定价和招标制度。价格改革的核心，一是回归市场决定价格的本来属性，二是政府变定价管理为市场价格监管。不能把价格改革理解为放开价格。价格改革后，政府的责任更重了。现在社会上对药品招标意见最大的是认为招标的行政干预太多，应按照招标投标法的规定，公开、公平、公正地进行招标，任何单位和个人不得以任何方式非法干涉招标活动。

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