杨燕绥、刘懿：中国养老金改革的时间节点与政策路径

目前，中国养老金政策的外延是碎片化的，内涵是不公平的，整体持续性很差，任何小幅度的调整均难以改变这种状态。

人力资本影响薪酬结构

薪酬不同于工资，是个结构性问题，而不是数字问题。因此在国际会计准则中，薪酬被定义为当期工资的财务问题和延期福利的债务问题。目前，我国薪酬理论研究不足，重当期支付的数字比较，轻长期补偿的结构安排。这也为养老金制度的安排留下隐患。

从劳动力到人力资本，标志人力资源生产要素的两个阶段，其内涵及外延的变化影响薪酬结构和养老金效用。

劳动力指劳动人口自身附带的劳动能力，以数量度量，培训成本低，且具有同质性，按小时支付工资(wages)和按岗位支付月薪(salary)，满足劳动力简单再生产，福利含量很少，被统称蓝领工人，是工业化大规模标准化生产和流水线作业条件下的产物。劳动力范畴的养老金政策，关注国家再分配功能和社会互济功能，但忽略个人终生平滑消费的功能。

人力资本指凝结在劳动者身上的资源和价值，形成周期长且成本高，通常以质量度量，且同质性较弱，按照贡献和风险支付薪酬(compensation)，福利含量增加，被统称白领员工，是知识经济和高新科技的产物。阿尔弗雷德·马歇尔指出：“一个伟大的天才的经济价值，足以抵偿整个城市的教育费用。”爱德华·丹尼森的精算则明证：1929~1957年间美国经济增长的23%归功于人力资本投资。从20世纪60年代开始，全球各国教育经费猛增，为80年代的高新技术和经济全球化及信息经济发展奠定了人才基础。但是，人力资本的形成是一个长期积累的过程，难以准确定价、一次性交割或转让、在短期内补偿到位。

人力资本要素包括学识、经验、健康、素质、业绩等，在长期积累中形成，需要全面的、终生的补偿。薪酬即按照人力资本要素在一生中实现的全面补偿。全面补偿包括，用以满足基本生活需求的当期工资和抵御社会风险的延期福利，由此决定薪酬不是一个数字，而是由一揽子方案构成的终生补偿计划。基于公平和效率相结合、补偿和保障相结合的原则，基本工资和奖金、工资和福利、当期支付和延期支付等结构性问题，是薪酬理论和实践的重要组成部分。

薪酬结构主要由当期支付工资(税费率)和延期支付福利(替代率)的比例构成。加里·贝克尔关于人力资本、莫迪利亚尼关于生命周期模型、弗里德曼关于持久收入假设的理论和方法，构建了反映终生人力资本投入产出平衡的基本理论和计算方法，为实现人力资本定价和补偿奠定了理论基础，因而获得诺贝尔奖，由此形成薪酬原理。

以35岁青年人为例，预期65岁退休，退休后预期余寿15年，假设未来30年平均净年薪(扣除通货膨胀率)是3万美元，没有其他积累资产，净贴现率为3%，可测算出他在退休时的人力资本值为58.8013万美元。进而，贝克尔将人力资本的研究延伸到退休之后，与个人财务生命周期关联起来。假设养老收入目标替代率为退休前平均薪酬的75%，即每年2.25万美元，总额为26.8604万元，为此，他需要在工作的30年内，年均结余5646美元。由此形成税费基础，用于退休后的养老金、医疗保健、居住和购买护理服务，这个费率占薪酬的18%，他的可支配收入还剩82%。

而根据弗里德曼的持久收入假设，个人的终生收入应等同其人力资本。在这个持久收入的假说中，存在一系列条件假设和指标，并由此形成工资和福利的结构，即82 ∶18;以及个人养老金效用指标，即以30年平均薪酬18%的费率，在贴现率3%的条件下，可获取15年平均薪酬75%的养老金。

薪酬结构是指导薪酬政策的核心理论。薪酬结构不合理与不平衡，会破坏人力资本，扭曲劳动力市场。例如，当期工资中的税费过高，会导致年轻人为避免家庭破产而进入灰色劳动力市场;延期支付的福利效用过低，会导致年轻人为避免终生人力资本破产而不再投入人力资本，不再选择上大学和考取各种资质。

老龄化不同阶段各国养老金政策的调整

联合国《世界人口老龄化报告(2009)》提出测量老龄化和检验人口结构的标准。国际社会开始以65岁及以上人口占总人口的比重来观察人口结构和界定社会老龄化的进程：进入老龄化的标准为7%，老年赡养比约为9∶ 1;深度老龄化的标准为14%，老年赡养比约为5 ∶ 1;超级老龄化的标准为20%，老年赡养比约为2~3 ∶1。劳动力时代是资本卖方市场和劳动人口红利期，与之匹配的养老金政策以现收现付(pay as you go， PSYG)和待遇确定(definebenefits， DB)模式为主。人口老龄化导致老年赡养负担趋重，随之养老金政策进入二元结构。

1.进入老龄化时期的养老金政策

欧美国家在1950~1975年间进入老龄化社会。在此期间，他们均依法建立了成熟的、覆盖全体公民的养老金制度。主要特征如下：(1)制度安排不同：德国俾斯麦政府在1889年立法了以雇主责任为主的社会养老保险计划，养老保险待遇覆盖参保职工的家庭被供养人;英国在1913年开始尝试依法建立养老保险税和国民养老年金计划;美国1935年颁布《社会保障法》和建立社会保障工薪税，并实行了老遗残保障金计划。(2)制度模式近似：上述计划均属于覆盖全民的、代际赡养的、现收现付的、待遇确定的、政府担保的养老金制度模式，通常公共养老金、法定养老金、政府养老金、第一支柱养老金等，即用企业当期供款和职工当期缴费(包括社会保险费、社会保障税等)，按照预先确定的价值(基于一个考虑综合因素的计发公式)，支付退休人员的养老金。1952年国际劳工组织通过的《社会保障(最低标准)公约》规定，养老金对退休前工资的替代率为45%，此后在建议书中将这个标准提到55%，与此对应的养老金费税率在工资总额的5%~6%。

老龄化被称为白色浪潮，给既定的养老金政策带来了如下问题：缴费人逐渐减少，领取者逐渐增加，制度内赡养负担加重，养老基金收支不能平衡;财政补贴力度不断加大，占GDP的比重不断上升，政府支出的增加降低了基础设施和拉动经济的投入。

2.深度老龄化时期的养老金改革

欧洲国家在1975~1990年间进入深度老龄化社会，美国因高度重视人口结构问题，大力引进年轻移民，直到2015年后才进入深度老龄社会。深度老龄社会的老年赡养率约为20%，即5个劳动人口供养1个老人，这是一个边界赡养比。年轻人付出的养老金税费率不能低于10%，老年人的养老金替代率不能高于50%。但减去在校生、失业人口、低收入人口和提前退休人口后，实际老年赡养比已不足5∶1，此时既不能增加养老金税收，也不能降低养老金待遇，现收现付的养老金政策已经无能为力，养老金保值和增值必须另辟途径。各国开始对现有养老金政策进行结构调整，典型地如英国和德国的养老金制度转型： 

目前，中国养老金政策的外延是碎片化的，内涵是不公平的，整体持续性很差，任何小幅度的调整均难以改变这种状态。

1979年撒切尔保守党的福利制度改革强调个人责任，促使英国福利制度发生重大转型，有效摆脱了“英国病”。通过实施“协议退出制度”鼓励有工作的人退出社会养老保险，加入职业养老金计划。布莱尔工党政府停止社会养老保险计划，增加个人养老储蓄，在2004年成立了养老金监管局和养老金保护基金。此外，根据《2008年养老金法》建立一项低成本的个人账户养老金计划，雇员自动注册、雇主匹配供款、政府税收优惠、公共机构托管、国会监督，政府主管部门和个人账户养老金管理委员会联合组织实施。2010年英国公共养老金支出占GDP的5.4%，而德国为10.7%、希腊为11.9%、法国为12.5%、意大利为14.1%。

1957年德国养老保险费率为11%，2011年为19.9%，社会养老保险补贴约占政府总支出的30%，年轻人对其越来越不信任，现收现付的德国养老保险制度陷入危机。2001年，政府开始大力扶持企业补充养老保险和个人储蓄养老金，根据《老年财产法》对参加商业养老保险计划的参保人提供直接财政补贴或税收减免，纳税人可以在三个计划中选择对自己最为有利的资助方式。2007年《法定养老保险退休年龄调整法》将法定退休年龄提高到67岁。2012年养老保险费率降至19.6%，2014~2018年将维持在19.0%。老牌俾斯麦式养老保险制度完成了历史使命，多层次养老金制度正式成为德国人的公共理性选择。

这些养老金制度的主要特征有：(1)巩固覆盖全民的基础养老金制度，无论德国的养老保险、英国的国民年金和美国的老遗残保障金，均增加了领取条件，强调政府确保支付的责任;(2)建立个人养老储蓄账户(DefinedContribution，DC)，包括雇主养老福利、个人储蓄，甚至商家积分让利兑现的养老储蓄;(3)加强养老金受托人制度建设和养老金市场规制，实现养老基金保值增值。国民基础养老金和个人储蓄养老金的二元结构，作为应对老龄社会挑战的必然选择日趋普及，有效融合了政府克服老年贫困的责任(公共品)和个人及社会改善老年生活的责任(准公共品)，很快遍及全球70多个国家。

美国最早形成了二元养老金结构，快递公司雇主在1875年开始提供职业养老金，1974年出台《雇员退休收入保障法》，1981年美国新税法推出养老储蓄延期征税的401(k)计划。1991年澳大利亚推出超级年金计划，力争在2015年之后让70%人口储蓄足够的养老金。欧盟开通职业养老金(含个人账户管理)规制的快车道。2000年日本推出了个人养老储蓄计划，即401(k)日本版。

3.超级老龄化时期的养老金改革

德国和日本在2010年前后率先进入了超级老龄社会，其余国家将在2030年前后进入，各国应对老龄化的养老金政策措施越来越趋同。其主要特征如下：

(1)在巩固国民基础养老金方面，一方面提高缴费年限和退休年龄(从65岁延至67岁)，减少提前退休，这几乎成为希腊获得资助的必要条件;另一方面加强反欺诈管理，减少养老基金管理漏洞，避免将养老金支付给死人。(2)在强化个人养老储蓄账户管理方面，增加税收优惠待遇、降低服务费用、提高人员流动的携带性，使其具有日益明显的准公共品特征，即自储公助型计划。(3)优化养老基金投资策略，确保养老基金保值增值。2000年以来，部分国家养老基金资产占GDP的50%以上。

2007年全球养老基金规模达到31.9万亿美元，2008年金融海啸损失18%之后，2009~2011年在全球经济并未出现全面复苏的条件下，养老基金从25.9万亿美元恢复到30万亿美元以上。在这个区间里，养老基金投资组合中的股市占比减少，保值储蓄增加，更具特色的是增加了社会项目投资，包括公共设施和高速公路等。

西方国家先行进入老龄社会，有鉴于薪酬结构和人口结构影响养老金政策，他们均按照人口老龄化的时间表，提前10~20年进行了养老金结构调整。其主要经验和教训在于两点：第一，尊重人力资本，按照个人财务生命周期制定薪酬政策和养老金政策，在当期工资和延期养老金之间保持合理比例，实现个人终生平滑消费目标，这也是社会保障原理之一。第二，二元结构养老金是应对老龄社会问题的必然选择，既有讲公平的国民基础养老金，又有讲效率的个人养老储蓄，最终实现老年人具有购买力、青年人具有生产力的老龄社会发展战略。我们千万不能以强调中国特色为借口回避这个问题。

中国养老金改革的效用分析

(一)事业单位养老金改革效用误区

现行事业单位养老金改革的《试点方案》是向企业职工养老保险靠拢。有研究采取跨期迭代模型，对《试点方案》的个人效用和筹资水平建立模型求解，代入参数，进行比较和分析。假设工作30年，人口增长率n、投资回报率r等均为30年的相应数值，对有关参数进行合理的基准估值后进行测算。估算得目前事业单位退休金替代率说明《试点方案》的筹资能力小于现行退休金预算。而现行事业单位职工养老金的实际替代率为0.92。显然，这是不可持续的。但如果《试点方案》不能在压缩财政支出的同时，满足改革前后个人效用不变的条件，改革必然给用人单位带来巨大缴费负担，并以牺牲事业单位一代人的效用为代价，这也是阻碍事业单位养老金改革的主要障碍。但是，长期以来的事业单位职工(含机关公务员)退休金的个人效用，仅是50年前发生的一个政策承诺，不仅缺乏理论基础，更缺乏财务支持。

(二)基于薪酬结构和人口结构分析养老金效用

薪酬结构和人口结构直接影响养老金结构，是指导人们走出事业单位养老金个人效用误区的理论基础。

1. 薪酬结构与养老金效用

中国在1991年开始推行企业职工养老保险改革，借鉴西方国家经验，选择了社会统筹(现收现付)和个人账户(预先储蓄)相结合的模式，到1997年正式实施。

社会统筹：由于退休年龄早(50~60岁)，国营企业职工队伍年龄老化，企业费率定为工资总额的20%，个人没有缴费，也没有贴现率，用于支付退休人员的养老金目标替代率约为60%，在CPI稳定的条件下，可以维持退休职工的日常生活，这个费率和替代率在短期内也可以做到收支平衡。这属于发生在中国进入老龄社会前的“迟到的末班车”。

个人账户：在职职工按照工资总额的8%储蓄养老金，计入个人账户，离职可以携带、死亡可以继承、出国定居可以提前结算，退休后领取个人养老金。可以说，这个公共选择是理智的，政府是负责任的。 

目前，中国养老金政策的外延是碎片化的，内涵是不公平的，整体持续性很差，任何小幅度的调整均难以改变这种状态。

1998年在中国步入老龄社会的初期，国营企业实行了减员增效改革，有2800多万职工下岗，他们大部分提前退休了，届时平均年龄约为47岁。他们对中国国有企业的发展付出了大半生血汗，但没有养老储蓄和财政预算(即转制成本)，地方政府不得不挪用个人账户资金支付他们的基本养老金，且大部分省市依赖中央转移支付才得以平衡收支。由此破坏了统账结合政策设计的初衷，陷入混账管理境地，致使职工养老保险制度陷入四面楚歌的境地。

一是费率高、替代率低：企业和职工在承担工资总额28%的费率之后，平均养老金支付水平为1511元(2011年)，替代率仅为缴费工资的40%左右、全国社会平均工资的42%左右(2011年)。根据贝克尔的计算方法和薪酬结构进行分析，即18%费率=75%替代率，可见企业职工的养老金效用太低。二是养老金负债：个人缴费被转入财政专户，用于支付当期养老金，参考银行一年利率计息;个人账户实为空账，没有投资运营，记账利息低于通胀率，空账基金也在贬值;加之社会平均工资增长较快，职工基本养老金替代率越来越低，由此形成的养老金负债越来越大。三是养老金双轨制：机关事业单位不缴费，退休金替代率为退休前个人工资的80%~90%，同时支付水平为4000~5000元。个人效用反差很大，企业退休职工上访越来越多，社会怨声日趋高涨。

由于企业职工养老保险这个“迟到的末班车”，混淆了制度的“老人”、“中人”和“新人”，混淆了统筹基金和个人储蓄，由此导致企业负担重，职工个人效用低，与事业单位养老金的过高承诺，形成巨大的反差。

2.人口结构与养老金效用

中国老龄化时间表和人口结构变化趋势如下：中国在1995~2000年间进入老龄社会，与西方国家比相对较晚;约在2025~2030年进入深度老龄社会，与西方国家比相对较快，仅用25年;将以世界最快的速度与西方国家同期在2035年进入超级老龄社会，仅用10年。但是，用实际赡养比计算，在扣除在校生、低收入、失业、提前退休等人口后的结果揭示，中国在2010年即进入了深度老龄社会，劳动人口和老龄人口的比例不足5∶ 1，“民工荒”和“愁养老”的社会问题逐渐显露出来;2020年将进入超级老龄社会，劳动人口和老龄人口的比例不足3 ∶1。在未来十几年里，中国将面临严峻的人口结构和老年赡养负担问题，部分经济发达地区领取养老金的人口已经超过总人口的20%。政府保底的支付承诺还能持续多久?对此，至今没有社会共识和法律规范。中国养老金制度已进入结构调整的倒计时时期。

如果最低职工养老金目标替代率为50%，在老年赡养比10 ∶ 1的条件下，养老金税费率为5%;在老年赡养比5 ∶1的条件下，养老金税费率为10%;在老年赡养比3 ∶ 1的条件下，养老金税费率为16.6%;在老年赡养比2 ∶1的条件下，养老金税费率为25%。如果薪酬分布如下：日常开支占30%，养育子女占30%，购买首住房占30%，养老金税费率10%即边界费率，已经没有提升空间。

可见，在进入深度老龄社会时，现收现付的养老金政策必须退出，且应当提前20年进行转型，并处理好制度老人(已退休人员的养老金预算)和中人(已发生工龄的养老金预算)的转制成本。

事业单位引领国家养老金结构调整的政策路径

(一)二元结构养老金的设想

事业单位占国家科教人员的80%以上，是推动社会政策进步的主体力量，其养老金改革应当分“退休金对接基础养老金”和“构建职业养老金”(个人储蓄养老金的一部分)两部分进行，从而引领国家养老金结构调整，建立全覆盖、低水平的国民基础养老金计划和全民个人养老储蓄计划，实现党的十八大《报告》提出的社会公平目标。

第一部分：降低退休金对接国民基础养老金，保障老年日常支出。国家建立社会保障税，如果个人税率为4%，未来个人账户空账率即降低了50%;按照地方消费支付的50%向年满60岁的居民支付国民基础养老金，替代目前的城乡居民政府养老补贴，金额约为300~800元并随CPI增长，约占GDP的2%;由财政预算支付事业单位过渡期退休金，替代率从退休前缴费工资的80%降至30%，大约用30年实现二者对接。此外，机关公务员养老金也应当照此路径同期进行改革，由此提高养老金政策的适用性、公平性、持续性和社会凝聚力。

第二部分：建立职业养老金计划，改善老年生活。资金来自用人单位缴费和个人缴费，政府是公务员和事业编职工的雇主，应当履行职业养老金的缴费责任。实行DC型个人账户管理模式，资产归属职工个人，职业养老金替代率从改革之初的1%逐步上升到50%。

(二)养老金结构调整的时间表

鹿峰等论证二元结构养老金时，对萨缪尔森的OLG模型进行了改进，将事业单位职工跨期个人效用(80%替代率)不变，设为养老金制度改革的前提，即改革目标是，通过职工缴费和投资收益来降低政府对公共部门的未来养老金负债，并带动国家养老金结构调整，实现中央统筹国民基础养老金，个人储蓄养老金全民化、制度化和市场化，即由此推导出事业单位养老金改制的帕累托改进条件，即基于设定的参数进行测算后可发现，实现这个效应的年限长达30年以上，在养老基金收益率提高的情况下可缩短年限，但在2035年中国进入超级老龄化之前，公共部门养老金(含机关事业单位)的财政负担占GDP的比重必须明显下降。按照统计赡养比计算，中国还有不足25年时间。按照实际赡养比计算，中国还有不足10年时间，亟待在“十二五”规划期间完成政策设计并进入执行，再经“十三五”规划期间完善，为实现全面小康社会奠定基础。

(三)二元结构养老金的实现路径

第一，深入展开养老金理论研究，合理界定薪酬中的当期工资和延期福利(特别是养老金)，建立合理的结构;区分以税收为基础的公共品和以储蓄为基础的准公共品，明确政府支付基础养老金的责任，助推个人储蓄养老金的责任。

第二，基于宪法制定《养老金法》，或者基于《社会保险法》制定《养老金条例》，全面规划和规范养老金结构、税收、托管、投资和待遇;同时在全国范围内开展养老金教育，促进社会共识。

第三，依法整合各类政府养老补贴，包括退休金、基础养老保险金、企业年金、城乡居民个人养老储蓄、计生家庭养老补贴等，进入国民基础养老金计划;建立国民基础养老金预算、待遇调整和税收制度;基于社会保障权益纪录，建立国民基础养老金申请、核实和支付系统。 

目前，中国养老金政策的外延是碎片化的，内涵是不公平的，整体持续性很差，任何小幅度的调整均难以改变这种状态。

第四，依法整合目前各类养老储蓄账户，包括职工社会保险个人账户、企业年金个人账户、城乡居民养老保险储蓄账户、商业保险，甚至包括商家让利积分转兑的养老金;对养老储蓄实行减免、延期征税政策;建立低成本、方便携带的储蓄账户和终生纪录;健全养老金受托人制度和机构投资者;拓展养老基金投资渠道，审慎投资策略，规范养老金市场，确保养老基金保值增值。

目前，中国养老金政策的外延是碎片化的，内涵是不公平的，整体持续性很差，任何小幅度的调整均难以改变这种状态。因此，亟待关注中国老龄化的时间表，根据人力资本理论完善薪酬结构和养老金结构，按照公共品和准公共品相结合的理论完善养老金政策，尽快实现国民基础养老金国民化、个人储蓄养老金(含职业养老金)全民化的目标，这也是和谐社会关系和应对人口老龄化的长久之计。

（杨燕绥，清华大学公共管理学院教授、博士生导师;刘懿，清华大学公共管理学院博士生）

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