终结养老 “双轨制”

主持人赵姗

王桥中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员

单大圣国务院发展研究中心副研究员

朱幼平国家信息中心中国经济信息网副总经理

2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革；同时决定，统一提高全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准，再次提高全国企业退休人员基本养老金标准。这一系列决定，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，全面深化改革的重要内容，是统筹推进社会保障体系建设，建立更加公平、可持续养老保险制度的又一重大举措。

《决定》是建立更加公平、可持续养老保险制度的重大举措

中国经济时报：如何评价《决定》的重要意义？

王桥：《决定》决定建立与城镇职工统一的养老保险制度，其最大的亮点就是并轨。并轨是从制度上化解“双轨制”带来的矛盾，有利于缩小贫富差距，促进社会的公平正义。20世纪90年代之后，城市中出现了养老保险的“双轨制”。企业的养老保险制度就是新的城镇职工基本养老保险制度，机关事业单位的退休制度形成了公务员退休制度和多种形式的事业单位退休制度。在企业、事业和机关退休的老年群体之间，退休金待遇水平差距不断拉开、加大，城市的老年群体收入不平等呈现出多元性特点。社会养老保障，包括社会养老保险、老年社会救助和老年社会福利一整套制度建设，养老保险制度建设是根本。并轨从制度设计上解决了人们的养老后顾之忧，尽力提高所有人的养老金水平，实现更高层次的公平。

单大圣：机关事业单位退休保障制度改革是社会保障制度改革的关键环节，议论了很多年，《决定》出台标志着这一改革迈出了实质性步伐。目前，机关事业单位采取的是财政负担、单位保障、待遇与退休前工资挂钩的退休保障模式，存在许多弊端。这次改革的直接目的，首先就是实现制度转换，从《决定》看，新的制度有四个突出特点，一是责任共担，单位和个人共同缴费；二是社会化，养老保险资金在不同单位之间统筹共济，养老金实行社会化发放；三是激励约束，待遇与缴费挂钩，多缴多得；四是多层次，将基本养老保险和职业年金区分。这些特点都符合现代社会保障制度的特征，所以改革方向是正确的。由于养老保险涉及面广，这次改革还有更深远的意义。首先是进一步优化了社会保障体系，改革后的机关事业单位实行与企业一致的养老金模式，从而在制度上实现了并轨，并轨后的基本养老保险体系更简单，就是两个主体制度，都是统账结合模式，一个覆盖正规就业者，单位和个人缴费，一个覆盖未就业者和自雇者，个人缴费、政府补贴。国际经验表明，社保制度越统一，越能提高社保运行效率，防范系统性风险，也有利于形成统一的人力资源市场。当然，制度统一只是初步的，《决定》还提出提高城乡居民养老金和企业退休人员养老金标准，体现了从制度统一到缩小待遇差距的政策导向，有利于更好发挥社会保障制度调节收入分配的功能。其次，从机关事业单位自身看，社会化的养老保险制度将进一步剥离单位办社会的职能，逐步实现从单位人到社会人进行转变，为干部人事制度改革和事业单位改革创造有利条件。再次，从国家治理看，实现养老保险制度并轨，还能防止群体间相互攀比，进一步消除所谓的体制内和体制外、干部和工人的身份差异，增进社会团结。

朱幼平：《决定》明确机关事业单位建立与企业相同的基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法。这次改革的重要价值在于：一是有利于建立统一的覆盖城乡居民的、公平可持续的社会保障体系，实现全民参保的发展目标。改革机关事业单位养老保险制度，是加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设、确保实现第一个“一百年”目标的重大举措。二是能够从制度层面上根本解决“双轨制”并轨问题。改革后机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步化解同类人员待遇差距拉大的矛盾，从而体现制度公平和规则公平。三是有利于加快促进机关事业单位的分类改革。建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度有利于分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，维护工作人员的合法权益，是形成能进能出、合理流动的用人机制的制度基础。四是建立了待遇与贡献挂钩的公平激励机制。按照“多缴多得、长缴多得”的原则，改革将现行退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，建立待遇与缴费挂钩机制，可以把按劳分配与缴费的权利义务对等起来，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，有助于提高单位和职工参保缴费的积极性，进一步增强激励性。

“并轨”后机关事业单位养老金的钱从哪里来

中国经济时报：《决定》指出，建立健全确保养老金发放的筹资机制。养老金“并轨”破冰后，机关事业单位养老金的钱从哪里来？

王桥：首先是由财政拨款。由财政一次性将个人账户坐实，填补历史欠账。事实上，与养老基金支出同步增长的财政补贴，已经在偿还历史债务。把历史债务算清之后，可以把财政对养老保险的投入划分为两部分：一部分用于偿还历史债务的财政转移支付；另一部分用于与低收入政策、中小企业政策相关的财政补贴。当前我国养老保险基金筹集主要由个人和企业负责，国家没有直接的财政补贴。而日本、韩国的养老基金都有来自政府的补贴，投入比例不小。因此要适当地增加国家对养老金保险基金的投入。

资金是保障的基础，只有通过多渠道的资金来源和多途径的资金增值才能不断增强社会保障资金的支撑能力，这里可以借鉴东亚一些国家的做法，例如韩国经验——由公团或委托金融机构来运营养老保险基金。韩国的社会养老保险制度又称为公共养老金制度。公共养老金是一种缴费型的社会保险方案,国家保证基金的利息增值和补充养老金可能出现的亏空部分。具体可分为国民养老金、公务员养老金、军事养老金、私立学校教师养老金。国民养老金作为公共养老金的主体部分，覆盖了18岁以上的全体公民，其名义覆盖率达到了76％，覆盖范围极其广泛，真正具有全民性和社会性，更符合社会保障的要求，成为韩国老年社会保障的根基。

我国养老保险基金有关的各类基金包括企业年金、社保基金、养老保险基金等，前两类已经实现专业化的市场投资运作，但数量最大的养老保险基金的收益率比较低，可以考虑加大市场化运营的力度，更多运用金融工具来实现保值、增值。尽快推进基金市场化、多元化投资运营，努力实现社保基金保值、增值。

单大圣：新制度的筹资办法是明确的，就是单位和个人共同缴费，其中，政府作为机关事业单位人员的雇主，要履行单位缴费责任。大家担心的可能是，过去政府财政只是为退休人员支付养老金，现在，既要支付养老金，还要同时为在职职工缴费，财政是否承担得起。我认为，这主要取决于单位和个人的当期缴费是积累起来，还是当期花完，具体来说就是，个人账户到底是实账积累，还是只作为记账的管理手段，成为名义账户，如果是前者，财政压力会很大，如果是后者，财政负担并不重。目前，企业职工养老保险实行的是十四届三中全会确定的社会统筹和个人账户相结合的模式，个人账户是按照实账积累模式来设计的，但在实践中，由于老职工过去没有个人账户基金积累，对他们在传统制度下获得的养老金承诺，单靠新制度中社会统筹基金又不足支付，在没有明确渠道给予补偿的情况下，就只能动用在职职工积累的个人账户基金来满足当期支付需要，致使个人账户出现空账。为解决这一问题，中国从2000年开始进行做实个人账户试点，但推进难度较大。目前，有关部门正在对基本养老保险制度进行顶层设计，越来越多的人倾向于建立名义账户制。我认为，对机关事业单位退休保障制度来说，从过去那种财政完全负担的方式到现在的单位和个人缴费，只是筹资机制的变化，国家对职工的养老承诺并没有变，制度仍然是可靠的，不必过分担心。我们的政策手段还是很丰富的，即便将来个人账户采取实账积累的形式，也仍然可以通过划转国有资产的方式来支付转制成本，这不仅是正当的，在技术上也是可行的。

朱幼平：此次改革改的是制度，是制度并轨。很多机关事业单位靠财政拨款生存，没有创收机制或不能有创收机制，过去机关事业单位养老都是财政买单，改革后还需财政买单。为了公平，企业会不断提高保障水平，直到两者关系拉平、理顺。此次改革，机关事业单位缴纳养老金比例与企业缴纳比例一样，单位缴纳工资总额的20％进入统筹账户，个人缴纳工资总额的8％进入基本养老个人账户。为保障改革成功，沿袭过去改革的成功经验，采取老人、中人、新人分别对待、保障水平不降低的增量改革办法。

有专家估算，2014年底在编的3153万事业编制人员，按2013年的缴费水平及保障水平计算，单位过去应缴未缴的养老保险统筹账户基金总额为2．7万亿元，个人部分应缴未缴的养老保险个人账户基金总额为1．1万亿元，并轨带来的基金缺口合计3．8万亿元。这不是个小数目，财政筹措靠大量出售国有资产？靠税收？最终解决办法是机关精简、事业分流，减少吃财政饭的人数，提高效率。另外就是增加这部分资金的使用透明度，对纳税人有个交代。这是接下来需要啃的“硬骨头”。

再就是养老基金缺口问题。数据显示，2013年职工养老保险总支出18400多亿元，总收入22500多亿元，当期收入大于支出，节余4000多亿元。但伴随人口结构的变化，机关事业养老并轨，养老金支付存在压力也是不争的事实。当期没有缺口不等于未来没有缺口，这也有待于国家就公职人员账户兑现出台更加清晰的资金保障及支付政策。

加强对各类基金管理机构的监管力度

中国经济时报：如何加强基金监管，确保基金安全？

王桥：国家要加强对各类基金管理机构的监管力度。通过机构逐步实现基金统筹。韩国模式是：先立法，后实施养老保险制度，政府统一管理公立年金部分，特别是对基础养老金部分。为了保证对社会保险资金进行管理，建立社保基金运营评审委员会，对包括养老基金在内的五种社保基金的保险费征缴、给付及资产管理运营进行全面监督，每月公开新的信息，预防违规行为的发生。对于由金融市场负责的民间养老金，则可以由目前的金融监管机构进行专业性监督。

对比东亚地区的日本、韩国养老保险制度的经验，任何一个养老保险制度的建立都是依据法律出台，即立法在先，其后实行制度。我国应推进养老保险立法。

可以通过诸如养老制度和税收等公共政策对一些重要领域和重点群体进行有针对性的政策引导，从而加快该领域和行业的发展。

健全养老保险制度多重保障网的建设。养老保险与其他保险体系协同运作，构建起每个公民的社会保障个人防护网，除此之外，还应重视家庭保障网和公共保障网的建设。

单大圣：首先，还是要维护制度的严肃性和权威性，过去是单位自我保障，现在要开展社会统筹，机关事业单位成为参保单位，要转变工作方式，所有单位和个人要按规定按时足额缴纳养老保险费，要吸取企业养老保险改革的教训，不能再搞差额缴拨。要坚持属地管理的原则，在统筹区域内执行统一政策，实行基金统一筹集、使用和管理，不能与企业职工基本养老保险基金混用，不能在统筹区域外再搞行业统筹和各种小统筹等，争取一步到位实现省级统筹。其次，是按照《决定》要求，对基金实行预算管理，收支两条线，专款专用。前面说了，由于个人账户模式还没有明确，如果是实账积累，还要与职业年金一起统筹考虑积累性基金的投资管理办法，大的方向就是，在保证基金资产安全性、流动性的前提下，实现资产的增值。再次，要加强信息公开，社会保险经办机构应当定期公布养老保险基金的收入、支出、结余和收益情况，加强财政、审计部门监督，在统筹区域推动建立由机关事业单位代表、职工代表以及专家组成的监督委员会，监督基金运行情况。

朱幼平：应该说，基金的统收统支是一个正确的方向。机关事业单位养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用，并纳入财政专户管理，实行收支两条线管理，专款专用，有利于明确各级财政责任，并且可以避免对企业职工基本养老保险基金造成不利影响。

基金管理的主要亮点是省级统筹，即机关事业单位以省级为单位汇集到省级账户，建立统一的基金池，这有助于增强基金的规模。具备条件的省（区、市）可以从改革一开始就实行省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，并积极创造条件，加快向省级统筹过渡。省级统筹为进一步全国并轨打好基础，实现跨省转移接续。

从未来看，基金保值、增值是个大的课题，需要有一定的理财规划。当然，基金管理一定要公开透明，接受社会监督，防止腐败现象产生，确保安全。

最大的挑战可能还是社会保险经办能力

中国经济时报：在养老保险关系转移接续工作中会遇到哪些问题或阻力，如何有效解决？

单大圣：《决定》对养老保险关系转移接续的办法是明确的，现阶段还有很多基础性的工作要做。首先，还是要把《决定》中全额缴纳、属地管理等规定贯彻好，真正实现养老保险社会化。当务之急是要按照全国统一标准，建立规范化、专业化的养老保险信息管理系统，覆盖参保登记、缴费申报、费用收缴、待遇核定等环节，尽快在机关事业单位推行全国统一的社会保障卡，这是实现养老保险关系转移接续的基础。我认为，最大的挑战可能还是社会保险经办能力，要加强机构和队伍建设，加大经费投入，提高社会保险管理服务水平。

朱幼平：“并轨”后养老保险可以转移接续了，这个难题得以妥善解决。改革规定，如果参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动，只转移养老保险关系，不转移基金；参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人改革后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移基金，参保缴费不足1年的，按实际缴费月数计算转移基金。转移后基本养老保险缴费年限（含视同缴费年限）、个人账户储存额累计计算。

下一步的社保制度改革重点是完善制度机制

中国经济时报：《决定》的发布和实施只是填平制度鸿沟的第一步，下一步的社保制度改革重点有哪些？

王桥：为了应对人口老龄化挑战，下一步我国在养老保险制度改革方面的重点应在老年服务方面。当前，发达国家已经在长期护理和居家护理上取得很多成果和经验，同样需要我们学习和参考。同时，各国医疗费用的急剧上涨也加速了长期护理保险制度建立。

老龄化浪潮席卷了越来越多的国家和地区，作为解决老龄化问题的一项重要措施，长期老年护理保险制度应运而生。该制度对于化解老龄危机、保障老年生活、解决护理服务需求起到了重要的作用。

单大圣：近些年来，社会保障制度建设很快，目前基本的社会保障制度都建立起来了，可以说，“人人享有社会保障”的目标在制度上已经初步实现了，我认为，下一步的重点主要是完善制度机制，有几个关键环节。第一，要加快顶层设计，使社会保障制度尽快定型，特别是基本养老、医疗保险统账结合模式，不明确基本制度，很多后续改革无法推进。第二，要及时调整社会保障参数。有很多参数现在明显不适应，需要调整。比如目前五项社会保险的缴费率大约为40．8％，明显偏高，要适当降低。要提高社保待遇水平，比如推进医疗保险门诊统筹，增强失业保险就业促进功能，提高最低生活保障待遇等。当前最紧迫的是，参照国际通行做法，延长退休年龄，通过二三十年甚至更长时间的“小步慢走”方式将现在明显不合理的退休年龄平滑过渡到适当的区间。第三，是抓紧建立对社会保障制度可持续具有决定性作用的制度。比如加强社会保障法制建设，建立城乡居民收入核查制度，制定积累性社会保障基金市场投资运营办法，加强社会保障信息化建设，划拨部分国有资产充实社会保障基金等。第四，是建立科学合理的社会保障管理体制。推动社会保障行政管理与资金管理分开，行业监管职能与事业举办职能分开，探索建立社会保障大部门体制，加快实现基础养老金全国统筹，医疗、失业、工伤保险地市级统筹等。

朱幼平：接下来的工作重点是抓落实。第一，逐步推进。改革是个长期的过程，不可能一蹴而就。当下，先集中解决机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈出制度并轨的决定性一步，缓解突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现养老保险制度的可持续发展。第二，区别对待。我国地区发展差异大，各个行业、各类单位情况复杂。具体到一个地区、一个行业、一个单位，还要依据实际情况细化政策措施。比如，“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的原则确定了，但涉及各个层级、任职时间早晚不同的各种情况也要平稳衔接。这些，都需要各地区、各部门在统一制度的框架下，周密制定具体实施办法。第三，统筹兼顾。机关事业单位养老保险制度改革是当前重点任务，要下大气力抓好。但同时要考虑其他相关群体的政策安排。这次，国务院统筹安排提高企业退休人员和城乡居民基本养老金标准，还大幅度增加了对城乡居民基本医保的财政补助标准，综合平衡各方面的利益关系，增强了改革的协调性、系统性。第四，加强宣传。我们要让社会各界充分了解机关事业单位养老保险制度改革的重大意义和主要政策，支持改革，主动参与改革，使这项重大改革顺利实施。

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