户籍制度改革历程

户籍制度的60年流变

1953年

政务院《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》开始限制农民进城

1954年

宪法公民有迁徙和居住的自由

1958年

《户籍管理条例》建立城乡二元结构初步形成

1964年

公安部《关于处理户口迁移的规定》城乡二元结构确定

1984年

国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》农民可有条件落户县以下集镇

1985年

暂住证、寄住证制度允许流动人口暂住城市

1997年

公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》小城镇户口有条件向农民开放

2003年

收容制度废除国家清理对外来人口的限制

2005年

公安部《探索城乡统一户口登记制度》进一步放宽大中城市户口迁移限制

2013年

政府工作报告加快户籍制度、社会管理改革为迁徙自由创造制度环境

2014年

国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》城乡二元户籍制在形式上即将结束

户籍制度，这个在农耕社会为了缴税而设置的管理制度，在商业社会里，因人才、物资和资本的大量流动，显得格外扎眼。人们想不明白，城乡之间一样的劳作，一纸户籍为何绑缚着那么多的公共服务?13年前，习近平在博士论文中提出户籍改革“路线图”：可在一些小城镇实行不再有城乡限制的新的户籍管理。今年7月24日，总理李克强视察农村时不断向农民问起“你愿意进城吗?”之后的7月30日，国务院宣布将取消农业和非农业户口，统称居民。

这是自1958年户口登记条例确立城市和农村二元户籍制度50多年后，在国家层面明确取消二元制。从今往后，至少从身份上，中国再无“农”和“非农”的区别。

被城镇化撼动的户籍壁垒

《意见》旨在打破长期以来设置在城乡居民之间和地区之间的壁垒，按照改革的目标，通过进一步调整户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。改革当前的户籍制度，是去年11月在党的十八届三中全会上，总书记习近平提出的主要改革纲领之一，今年发布的城镇化规划也再次强调了这一点。

“我觉得这次有更多实质性变化的希望。”专门从事户籍制度改革研究的中国人民大学教授陆益龙说，这次是有协调的、自上而下的改革，不同于以往的改革，过去地方政府有更多的空间制定自己的规则。户籍制度已经发生了一些变化，现在我们需要一个更系统的办法。

目前，尽管无论是改革层还是民间，都希望通过户籍改革能够将城镇化、将社会服务均等化继续向前推进，但实际上，这些年城镇化的发展进程和市场的力量，已经让中国的经济社会发生着变化。户籍制度的壁垒，因阻挡城镇化进程，也正在被城镇化所撼动。

有研究表明，户口本上共有67项城乡居民“不平等待遇”，城乡待遇的巨大差异，致使入城农民工在城市化进程中形成了新的城市贫民阶层。

许多经济学家表示，户口障碍让农民工不敢消费，他们害怕花掉自己的积蓄。事实上，有些城市如成都，已经有所改变，包括正式消除了当地居民的城乡户口区别。但专家表示，这些变化的意义不大，除非上学、就医、计划生育等公共服务、住房等政策也发生相应改变，以克服持久的不平等。甚至，户籍制度改革与基本养老保险制度、公共卫生服务、考试招生制度、住房保障制度、农村产权、财力保障等方面的改革紧密关联。每一项改革的进程都会对其他改革产生巨大影响，因此需要多领域多层次的改革配套进行、协同推进。

被批准的迁徙自由

这一从商王朝就开始实施的人口登记制度，在1958年，基于计划经济时代的二元政策目标，以法律的方式被严格确立，人们的自由迁徙被限制。1954年宪法规定了人们迁徙自由的权利，后来的户口条例是否违反了宪法确立的迁徙自由原则，时有争议。

十一届三中全会迎来了改革开放时期，市场经济的繁荣让过去严格管控人口的户籍制度有所放松。

中央所做的第一步尝试，是在1984年。当年10月13日，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，但通知里要求农民只能进入县级以下的集镇谋生。

随着改革开放的深入，上世纪80年代后期，大批农民开始进入北上广等地打工，随着他们开始在城市扎根，结婚、生子，教育问题、医疗问题、劳动权益问题逐渐突出。2003年，随着孙志刚事件的发生，以及收容遣送制度的废除，国家开始集中清理城市中对外来人员的各种限制，外来人口开始大量进入城市。

2005年10月25日，公安部副部长刘金国称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。此后，时任总理温家宝，在2013年最后一次向全国人大报告政府工作时，依旧在呼吁，加快推进制度改革，为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境。这是“迁徙自由”从1975年宪法中取消后，在正式的中央文件中，首次出现。

几十年呼吁的户籍制度改革，终于在今年破冰。公安部副部长黄明在国新办举行的发布会上评价，“这次户籍制度改革决心之大、力度之大、涉及面之广、措施之实是以往所没有的。”

争议的大城市积分落户

然而，随后公安部副部长黄明补充说道，“具体政策要根据每个城市的情况来决定”。按照《意见》的设计，在城区人口低于100万的小城市，只要有稳定的工作和住房的人，如果愿意都将被允许落户为当地居民;对城区人口在500万以上的大城市，要严格控制新来人口数量，通过建立积分制度，分配落户机会。

积分落户，事实上在2011年，广州、深圳、珠海、东莞、中山、佛山等城市就先后全面开展。外来流动人口积分达一定额度即可获落户机会。在拥有3700万外来人口的广东省，为了获得落户所需的积分，许多人拼死拼活，有些人甚至还去献血，以提高几率。比如说，在广州，只要在当地企业投资500万元人民币，就可获得20分，在广州拥有房产者，也可得20分。自今年7月起，申请深圳户口者如拥有发明专利，可获得额外加分。18-35岁之间的人也可获得更多积分，所以处于这个年龄段的打工者具有相对优势。此外，攻读大学学位或者拥有广东农村户口的人也可获得更多积分。

对许多没钱或教育程度不高的打工者来说，要增加落户的希望，一个途径是献血或者做义工。据当地媒体报道，今年夏天，广州一位做父亲的人为了落户，前后献了三次血，可是他远远不具备落户的资格。

深圳大学法学教授翟玉娟，此前接受媒体采访时批评积分制“不人道”，因为它要求拥有最少的人做出最多贡献。自今年7月1日以来，深圳近1万人提交了落户申请。去年共有4600名申请者获批落户，今年这个数字预计将会翻一番。但这与全市外来人口的规模相比，这仍然是很小的数字。深圳有1400万人口，其中1200万为外来人口。“户籍制度改革，就应该彻底一点，应该平等对待所有公民。”深圳当代社会观察研究所所长刘开明认为，当地政府若不愿为农民工福利买单，这就等于在说，“我需要劳动力，但我不想要市民”。

公共服务均等化

大城市积分落户，小城市放开落户，对于这种分梯度的落户政策，“是在对中国城市规模程度和发展进度有清醒认识和现实承认的前提下提出的。”中国社会科学院区域经济研究所研究员刘维新这样认为。但与此同时，他也承认，这也正是户籍改革之路未来的坎坷所在。

在创新人口管理方面，《意见》要求，要建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度;而在权益方面，《意见》则提出，要完善农村产权制度，扩大义务教育、就业服务、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。

“这意味着户籍所带来的附加值越来越少。”社科院城市发展与资源环境研究所研究员牛凤瑞表示，户籍改革关键要解决公共资源的要素配置，要让每人的付出得到平等的收益。

“取消农业和非农业户籍之后，人员自由流动加大，那么改革的成功与否依托于户籍改革后续的配套制度，如大城市的居住证制度，农村的土地改革制度等。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧看来，特别需要公共服务均等化的大城市，却不在此次户籍改革的范围之内。“户籍制度改革打破了城乡二元，却依旧存在大城市与中小城镇之间新的二元体系。”

另外一个问题，即便是中小城市里，公共服务均等化显然不是说说就能完成的。

“户籍制度改革的困难之一，就是实施公共服务均等化所需的资金短缺。”唐钧说。

这样的担忧，显然不只是学者所思考的。甚至，在城市市民那里，成为问题。今年初，网络上曾经流传着一个上海年轻母亲写给市长韩正的一封信，其主要内容就是要求上海市政府反省目前让外来务工子女在本地免费获得教育的政策，认为“外来人员子女入学分享了上海本来有限的资源”。

户籍制度改革，所要求的公共服务均等化，是否真的就是外来人口挤占了本地户籍居民的利益?“其实不是这样的，给非户籍的常住居民提供均等的公共服务，并不会增加本地居民的负担。”上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈举例说，以医疗为例，如果医院的床位按照一个城市的常住人口来配置，比起按照户籍人口配置，那么床位数将会变得更多更充裕。

这样的道理，适用于教育等领域。但问题在于，地方财政有足够的动力来扩大公共服务的资源，以使得均等化不是人均变得越来越小，而是扩大。

为此，中国城市与小城镇改革发展中心发展规划部主任文辉曾提出建议，在推进户籍改革的过程中，应当建立城镇的一个分担机制，就是要由政府、企业，包括落户、转移的农业人口自身，由这几个部分共同来解决这些问题。但一直以来，无论是农民自身，还是学者，对户籍改革之后，农民拿地换公共服务的方式，是持反对态度的。

“下一步，包括中央对地方进行财政转移支付机制在内的公共财政体系的建设，便成为户籍改革能否有效推进下去的一个关键所在。”唐钧说。

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