山东国资划拨转入社保政策2015解读

　字体小大时间：2015-04-27来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

山东国资划转社保逻辑

作为全国第一家省级社保资金投资运营机构，山东省社保基金理事会仍在紧张筹备之中。

虽然理事会的正副理事长皆已到位，但目前的筹备人员主要是从不同部门临时借调过来。而且，理事会的“三定”方案还未出台，甚至连内部机构设置都未确定。

按照计划，这个年轻的机构将承接471家山东省属国有企业30%的国有资本，并在2016年底前完成这一工程。

2013年出台的十八届三中全会《决定》就已经提出，划转部分国有资本充实社会保障基金;完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

山东省此次迈出更大的步伐，直接划转国有资本充实社保基金，远比只将收益划转更进一步。此可谓一举两得，首先可缓解社保基金未来的支付压力，更意在撬动国有企业的深层改革。

国资划转先行

其实，早在2014年初的山东省政府工作报告便已提出，将划转部分国有资本充实社会保障基金。

2014年7月，山东省的国企改革方案出台，两次将国企改革和社会保障联系起来。

方案中提到，“逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2015年提高到10%，2020年提高到30%，重点用于社会保障等民生支出”;“划转部分国有资本充实省社会保障基金”。为了承接这部分资本，山东省将会“设立山东省社保基金理事会”。

三个月后，山东省即成立社保基金理事会筹备工作领导小组，由省委常委、常务副省长孙伟任组长，相关部门负责人为成员，专门负责协调推进相关工作。

2015年2月，山东省社保基金理事会的正副理事长到位：郭述禹任理事长，解正湖任副理事长。前者曾任山东省经济和信息化委员会主任，后者的上一个职务为山东省财政厅法规税政处处长。

在2015年3月，山东公布了更明确的方案，划转省属国有企业30%国有资本，由山东省社保基金理事会持有管理。

一直以来，学界呼吁提高国有企业收益上缴比例，用以补充社保基金支出，让全民所有的国企更好地返利于民。在一些专家看来，山东的做法远比收益划转更进一步。

实际上，国有企业收益上缴一度停滞，直到2007年才恢复。最初，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%，此后，这一比例逐渐提高。

随后各地先后出台政策，将国有企业上缴的收益纳入公共财政。以山东省为例，按照2013年的政策，国有独资的煤炭、黄金等资源类企业上缴年度净利润的15%，一般竞争性企业上缴10%;国有控股、参股企业略有不同，需将应付国有投资者的股利、股息全额上缴。

在各级财政部门的统计中，这笔收入都有记录，但因汇入公共财政，最终使用情况并不透明。

就此而言，山东的方案将国有资本收益上缴机制实体化，并将山东社保基金理事会固化为国有企业中一个实实在在的股东。

按照山东省的国企改革规划，一旦划转完成，社保基金理事会将会按股权比例派驻董事和监事，进入企业。

社保未雨绸缪

在山东省国资委主任张新文看来，此次资本划转为山东国企改革的一大亮点：“受益的将是山东省所有的父老乡亲”。

中国的养老保险制度为社会统筹与个人账户结合，用于给付基本养老金的统筹部分长期存在缺口，个人账户资金经常会被挪用发放当期养老金，导致很多地区养老金个人账户成为“空账”。

虽然中央要求自2000年起开始做实个人账户，但结果不尽如人意。以首批试点省份辽宁为例，截至2010年，该省个人账户做实资金达700亿元，但作为老工业基地，辽宁每年养老金发放的缺口在100亿元左右，中央每年给予财政补贴仅为24亿元，为解决支付难题，辽宁重新挪用尚未做实的个人账户资金，用以当期养老金发放，这宣告做实“空账”的努力失败。

中央政府层面也在探索，于2000年建立“全国社会保障基金理事会”，从中央财政拨款建立“全国社会保障基金”，通过这一基金的入市运营，为整个社会保险制度的可持续运行建立战略性基金池。此后，广东等支付压力较小的地区，还将部分结余社保基金交由全国社会保障基金运营。

然而，远水难解近渴。

2015年“两会”期间，黑龙江的养老金危机受到广泛关注。截至2012年，黑龙江的在职职工与退休职工的赡养比为1.52，意味着每1.52个在职员工赡养1个老人，全国垫底;而且，当年社保基金收支结余仅为3亿元，同样在全国垫底。据统计，黑龙江的历年基金结余仅为469.9亿元。

同为资源大省，山东的形势明显好于黑龙江。据上海金融与法律研究院研究员聂日明提供的数据，2012年，山东的在职职工与退休职工的赡养比为3.96，在全国排名第五;山东当年的养老保险基金收入1316.6亿元，当期结余为257.6亿元，在全国排名第六;山东省养老保险基金累计结余为1639.5亿元，位列全国第四位。

考虑到山东的GDP一直在全国前五，山东的社保基金态势与其经济地位相称，与广东、浙江、上海、北京、江苏等发达省份处于第一阵营。

尽管如此，山东建立社保基金理事会，接收国资运营的收益和利润，仍可谓是未雨绸缪，早做准备。

尽管机构筹建还未完成，国有资本划转的方案已经基本敲定。已确定的划转范围为全部省属国有企业，主要包括两部分：第一部分是省国资委履行出资人职责的企业，即“省管企业”;第二部分则是省直有关部门和单位管理的企业，就是所谓“部门管理企业”。

截至2014年，山东的省管企业共计18家，其中17家为公司制，剩下的1家为全民所有制;部门管理企业共计453家，其中超过70%为全民所有制。

据媒体统计，仅18家省管企业的注册资本总额为604.5亿元，按照30%计算，未来将有181.35亿元的资本由山东省社保基金理事会持有管理。18家省管企业注册资本对应的所有者权益为3376.71亿元，其中的30%则为1013亿元。

山东省社保基金理事会接管如此大一笔国有资本，未来如何运转，尚有待探索。目前，省级建立社会保障基金理事会尚无先例，可借鉴参考的也只有全国社保基金理事会。

撬动国企治理

山东对国有资本划转还赋予更多的任务，“将省属国有企业30%的国有资本转由山东省社保基金理事会持有管理，行使出资人职能，促进省属一级企业股权多元化和现代企业制度建设”。

按照山东省的思路，将国有资本划转给社保基金，减少政府干预国有资本运作，可以改善国有企业治理。未来，一旦省社保基金理事会登记成为适格法人后，“省政府将划转范围内的国有资本一次性转由省社保基金理事会持有”，“省属企业改建成为多元化的公司制企业”。

国有企业公司化改革始于上世纪90年代，按照改革初衷，国有企业应该从部门管理体制脱离，完成公司化改造，并交由专门的国有资产管理部门管理。完成公司制改革以后，国有企业可以进入资本市场，从而推动国有资本的流动。

不过，尽管公司化改革持续多年，但是效果并不理想。以山东为例，大量国有企业依然在部门管理体制下，453家部门管理企业中，仅有不到30%为公司制企业。

按照山东省的规划，国有资本划转的具体操作将分两步走：第一步将划转“已按照《公司法》设立的省属企业”。第二步，将会推进“全民所有制企业”的公司化改制，并及时将30%的国有资本划转给社保基金理事会。按照山东的时间表，改制将在2016年底前完成。

山东省国资委官员强调：“国资委和社保基金理事会分别作为出资人，对国有资本进行管理，形成股权多元化局面，也将推动省管企业建立完善现代企业制度和公司治理结构。”

对于山东省的尝试，有专家从三个层面进行解读。

首先，可以将仍然在主管部门控制下的国有企业逐步纳入统一管理制度，可以避免部门体制下腐败问题。而且，尽管实际上划走国资系统控制的30%股权，但是国资系统管理范围扩大，实际上可以减少改革阻力。

此外，部门管理的体系无法清晰界定国企管理者的权责，但在公司制改革之后，企业运营必须符合《公司法》的基本行为规范要求，将来可进行更完善的监管。

公司化改革也为混合所有制创造条件。未来，社会资本进入国企、国有资本出售或增资，经由资本市场操作都将更为便利。

寄望资本流动

国有资本划拨不仅涉及社保问题和国有企业治理，也被视为解决国有资本管理体制痼疾的入口。

一直以来，舆论抱怨中国的社保费率偏高。十八届三中全会更是明确提出，适时适当降低社会保险费率。3月22日，财政部部长楼继伟在2015中国发展高层论坛上表示，1997年以前社会养老制度没有建立，企业职工没有缴纳社保不仅形成了社保缺口，也催生了巨额国有资产，只有通过划拨国资充实社保基金，才有条件降低社保缴纳费率。

实际上，早在1998年，为了解决国企改革发展的资金需求和完善社保机制的双重目的，政府开始酝酿减持国有股来补偿社保基金。

不过，即使在上市公司中，由于国有股份身份敏感，形成“股权分置”局面：非国有股可以自由流通;国有股不能自由流通，且在事实上占据优势地位。而且，在实际操作中，一旦国有资本大量退市，股价存在下跌的可能性，直接影响到非流通股持有者的利益。

2001年国务院就曾颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，但因方案与市场预期存在差距而无以为继。“股权分置”的下一步改革一直也被搁置。

因为观念和操作上的困境，上市国有企业股权结构中“一股独大”局面非常明显。

山东证监局数据显示，截至2014年底，该省38家国有控股上市公司中，国有控股股东的平均持股比例高达35.84%，有10家企业的国有控股股东持股比例超过50%。国资独大带来的直接影响是企业管理效率低下，也为政府直接干预企业运营留下了后门。

不过，全国社保基金理事会有了一些突破。全国社保基金主要来自于中央财政拨款，后来才有少部分国有股权的拨转，而且全国社保基金也投资了一部分国有企业。

如今，全国社保基金掌控的国有企业的股份，一定程度上实现了自由流通，摆脱了“股权分置”的影响。按照全国社保基金理事会公布的数据，因为有了更为灵活的运营机制，基金运营收入跑赢了CPI，实现保值增值。

山东此次率先在省级建立社保基金理事会，接收国企30%股权，如果运营得当，便可获得可观收入。过去十年，山东国企创造的利润在2011年达到495亿元的顶峰，按照30%股权计算能够有150亿元。

就此而言，山东省社保基金理事会掌控的资产前景颇为乐观，且不排除其获得更多的资金来源，包括社保基金累计结余，以及相关财政拨款。

不过挑战也显而易见，比如，山东社保基金理事会未来在资本运营上会有多大自主权?在一些非竞争性行业，理事会能否减持自己持有的国有资本，灵活运营?

如果山东省社保基金理事会在市场上的灵活性不够，只能与省国资委在国企内“划界而治”。在多位国资改革研究人士眼里，这样也只是让山东省的国有企业凭空多了一个“婆婆”。而且，因为地方国资委和省社保基金理事会均由省政府主管，仍没有让国企摆脱饱受诟病的“政企不分”弊端，甚至重回“多头管理”老路。

山东省一位经济学家指出，山东寄望于社保基金理事会掌控的国有资本，实现资本自由流通，暂时恐怕难以实现。