略论香港社会保障理念的选择及其启示

建立社会保障制度的具体技术固然重要，但是原初设计理念更为重要，它不仅决定着出发点和发展路线，而且制约着制度的运作和变革。社会保障的设计理念一旦定型为民众理念，势必形成强大的惯性力量。因此，在社会保障的起步阶段，理念的选择应当非常慎重。在这方面香港的经验值得借鉴。从20世纪60年代起，伴随着经济起飞，香港根据自身的文化传统、发展阶段和制度结构选择了与发达国家和其他新兴工业化国家或地区不同的设计理念，对启动和构建香港特色的社会保障制度发挥了基础性影响。

一、多元主义理念

香港的多元文化造就了政府、社会、家庭、个人责任相结合的多元主义社会保障理念。正如香港特首董建华所表述的：“在社会发展方面，政府有四个同等重要的责任。一是提供达至一个人人都能够参与公平竞争的社会环境，特别着重青少年的教育和健康成长、在职人士的知识和技术更新；二是对老弱伤残人士提供一个资源充分的、物质和精神生活兼顾的基本安全网；三是对失业、低收入和其他弱势社群提供支援，并注意增强而不是削弱他们自力更生的意志；四是鼓励一切有条件的个人和群体发扬服务和仁爱精神，积极投入各种性质的志愿工作，共创和谐及充满活力的公民社会。”这种多元主义理念融政府主导与民间参与、政府调控与市场机制、政府责任与家庭、个人责任为一体，倡导人们自力更生地去改善生活状况，主张政府有限介入和创建高效灵活而非集中统管的社会保障系统。 

香港的社会保障由政府与企业共同分担，既包括香港政府出资的社会救济，也包括政府立法、雇主出资的社会保险。政府还与非政府机构建立了伙伴关系，政府往往通过与非政府机构的合作来实现自己的政策目标。在香港政府还未介入社会福利事务之前，民间救灾济贫的福利工作就是由一些热心公益的人士、社团或宗教团体组成志愿机构来担当。而今多达 !"" 多个的非政府社会福利机构表现非常活跃，在社会保障计划的实施中发挥着不可替代的作用，尤其在医疗和福利服务领域。例如儿童福利服务、残疾人福利服务以及综合性的社区服务几乎完全由民间机构供给。与此同时，香港高校还培养了大量的社会工作专门人才，他们持证上岗，带领“义工”为市民提供服务。

香港始终特别重视家庭在社会保障中的基础地位，这与中国文化强调家庭互助、重视子女教育、敬重照顾老人的优良传统密不可分。家庭福利服务的整体目标是保存家庭作为一个单位并加以巩固，发展人与人之间的融洽关系，使每个人和他的家人可以避免发生个人或家庭的问题。香港特区政府延续了对家庭保障的关注，“我们的社会一向重视家庭。在融洽的家庭中，家人互相照顾和关怀，这种关系是难以取代的。不过，面对社会急剧转变，很多家庭都备受压力。今日不少边缘青少年都是来自问题家庭。特区政府每年动用约十七亿元提供家庭福利服务，包括家庭个案工作、家庭生活教育和各类支援服务。”香港还特别鼓励社会成员自强、自立。受中国传统文化影响，在香港人的意识中，普遍存在自强、自立、不依赖社会的观念。绝大多数香港人并不盲目依赖福利制度。《香港社会福利发展五年计划一九九五年检讨》就曾指出，香港福利计划的设计和发展，是建基于市民自强、自立、互助、慷慨、避免依赖福利和尊重社会秩序等观念。个人自助、家庭照顾和社会互济不仅减轻了政府和社会机构的压力，也更符合中国的文化道德传统，有助于满足老年人的心理需要和解决青少年的社会问题。

    二、选择主义理念

香港的选择主义理念源自“小政府、大社会”的经济自由主义的立场，它对社会福利遵循低供给的原则，强调保障的贫困救助作用，主张向不能自助者提供经济援助，建立避免弱势群体陷于贫困的社会保障体系，以满足其基本人类需要为目的。与选择主义相对应，普遍主义则主张实行以国家为主体的公共福利计划建立覆盖面广、“从摇篮到坟墓”的全面社会保障体系。香港之所以没有效仿欧洲福利国家的做法，主要是顺应了香港自由港发展战略和贸易中心、金融中心、旅游中心的定位以及港府积极不干预的经济政策。从选择主义理念出发，香港社会保障制度的推进路线、结构层次以及保障的范围和水平均与众不同。

香港政府的干预首先从住房开始，而后是福利服务，然后介入收入保障和医疗服务，而且在收入保障方面干预的力度较小。这样的项目扩展过程形成了香港所特有的社会保障项目结构，其中住房福利和福利服务水平较高，医疗保障相对较弱，而在收入保障方面，也不像西方国家那样强调其预防贫困作用的福利项目，而是强调作为最后防线的贫困救助。在香港社会保障体系构建的层次中，比较注重于补救和预防性的保障项目，缺乏支援性和发展性保障项目。职业福利和普遍性福利作用有限，基金存储制刚刚建立，风险分担的社会保险层次又始终没有建立，因此贫困救助成为主要层次，是最后也是最重要的一道防线。另外，香港的社会保障体制自建立开始，就是一个低水平的保障体制。20世纪70年代其社会福利支出仅占财政支出的1.5%( 左右，后虽有提高，到2001年也不过占10.5% 。而西方许多国家在政府支出中福利支出往往占一半以上。香港的社会保障范围也很有限，只面对收入较低的市民。2001年香港综援计划受助个案数目为!)242000宗，仅相当于香港总人口数的 3.6％。正如香港学者周永新所说，“香港福利设施只为最需要的市民而设，所以香港的社会保障制度只有最穷、年老和严重伤残人士才可受惠。”应该说香港遵循的选择主义原则，充分发挥了市场基础作用和法律的保障作用，减轻了政府负担，提升了运作效率；而低福利也保证了低税制的实施，提升了香港的国际竞争力，刺激了经济的发展。