台湾省社会保障制度建立和发展的两个阶段

由于经济背景不同, 我国台湾省社会保障制度的建立和发展经历了两个阶段:

1、经济成长时期社会保障制度的建立(20 世纪50 年代到90年代初)

在这一时期, 台湾省总共约有59%的人口, 依据其身份分别参加不同的社会保险。较重要的有:1950 年首创的劳工保险(目前参加者占人口34.8%)、1958 年开办的公教人员保险( 占2.7%)、1985年实施的农民保险(占7.7%)。同时, 随着社会救助法的颁布施行和儿童福利法、少年福利法、老人福利法、身心障碍者保护法的实施,台湾省的社会福利救助日趋建立并制度化。这一时期具有三个重要特征:

(1)私人部门是保障服务的重要输送者。无论行政组织或预算安排都是政府集权又集钱, 地方提供的补充保障也依赖政府经费的推动。私人部门绝大部分经费来源于政府和地方的奖励或补助,但在保障服务的输送体系中扮演重要的角色。如在60 年代早期,台湾省的中华儿童福利基金会就首先引进专业的社会工作制度,推动了儿童福利与家庭扶助工作。

(2)社会福利救济制度化。经济成长产生的结构性变迁, 都市化的兴起和发展, 家庭结构从传统大家庭变成核心家庭, 进而带来老人、儿童、低收入家庭、身心障碍者、失业人口等更多的照顾需求。在此背景下, 台湾省于1980 年通过了老人福利法、社会救助法和身心障碍者保护法等, 成为台湾省社会保障发展的重要指标。

(3)福利多元主义推动了社会保障制度的发展。一是保障私有化趋势: 公共部门不再是唯一的提供者, 私人养老机构纷纷成立。二是社区提供保障服务趋势: 强调“社区养老”、“社区服务”等保障社区化的提供概念。三是保障服务均等化趋势: 多数地方政府都在实践中心区、非中心区保障均等化。

2、后工业社会时期社会保障制度的发展(20 世纪90 年代初期以来)

随着半数以上的劳动人口在20 世纪90 年代初期进入服务业, 台湾省逐渐构建起覆盖全民且较为规范的社会保障制度。1995年, 台湾省实施了全民健康保险制度;2002 年, 颁布了《就业保险法》, 形成了较为规范的失业保障制度, 同年6 月, 通过了“年金法草案”, 力图在近期内建立全民养老保险制度。社会救助法也几经修订, 逐渐增加了教育服务和就业服务等积极措施。台湾省的社会福利则更是名目繁多, 津贴满天飞。

(1)保障法制发展日趋完备。20 世纪90 年代以来, 台湾省加快了社会保障法制化的进程, 除对老人福利法、身心障碍者保护法、社会救助法和农民健康保险条例进一步修订完善外, 还颁布实施了10 余部社会保障法律, 包括全民保险法等。这是台湾省社会保障法制化进展最快的一个时期。

( 2) 保障预算大幅增长。1994 年台湾省社会保障支出占政府总预算的8.9%; 1995 年全民健康保障实施以后, 社会保障支出迅速膨胀, 当年这一比例就增加到13.5%; 2001 年则达到18.9%, 已跃居政府最大的开支项目。随着就业保险法和未来的政府总预算的全民年金法的实施, 社会保障支出占政府总预算的比例还会大幅上升。

台湾省社会保障制度面临的挑战和存在的问题

台湾省的社会保障制度建设虽然成就显著, 但是也面临着严峻的挑战, 问题突出。

1、面临的挑战

主要是失业率攀升, 平均所得减少, 贫富差距扩大等。近年来,台湾省的失业问题正处在深化强化中, 拥有专业能力的知识分子也不能避免失业威胁。如台北市2002 年失业人员中, 大学文化程度的占全部低收入户的比例为27%。2001 年对家庭收支的调查表明, 家庭平均可支配所得较2000 年减少2.6%。台湾省的新贫困人口集中在中高龄失业、单亲家庭、外籍配偶家庭和都市返乡的原住民。

2、存在的问题

(1)公务化与私人化两级发展。一方面台湾的社会保障有公务化发展的倾向; 另一方面, 政府又将应当负担的责任推向私人, 使社会保险制度出现了私人化的倾向。全民健康保险实施后, 统一由作为行政机构的健保局管理, 出现了由单一机构掌管的公务化趋势。与公务化趋势相对应, 台湾省实施了劳动基准法, 规定所有第一和第二产业以及少数第三产业(主要是运输业和传媒业)的雇主, 必须负担强制性的经济补偿金和企业退休金。这就使失业保险、退休保险的负担, 在很大程度上转嫁到雇主身上, 加重了雇主的负担。

(2)社会保障不平等与阶层化倾向。1995 年以前, 台湾省实行特定职业社会保障政策, 军、公、教等公职人员与劳工之间保障水平差距较大。这种社会保险制度不仅导致了部分人过度保障与多数人保障不足的问题, 也给政府带来了沉重的财政压力。1995 年以后, 政府开始着手建设各类“全民”社会保险项目, 但是改革不彻底, “全民”保险和职业保险分庭抗礼, 一方面过多地为某些社会群体和阶层保留利益, 无法完全实现全民保险标准的统一; 另一方面, 各类保险项目重叠产生了许多损耗, 造成社会资源浪费。同时,台湾省的社会保障体系复杂混乱, 也亟需整合。

台湾省社会保障制度的借鉴

1、构建与经济发展相适应的覆盖城乡居民的社会保障体系

在经济成长过程中, 台湾省实行了特定职业社会保障, 约40%人员在社会保险的覆盖范围之外。后工业化阶段, 台湾省以全民健康保险为突破口, 开始规范并构建全民性质的社会保险制度。当前大陆正在构建覆盖城乡居民的社会保障体系, 在经济成长阶段, 政府政策的重点应是扩大社会保障的范围, 不强求保障标准的统一,允许各种职业保障的存在; 随着经济发展的成熟, 政府政策的重点应转为逐步构建城乡统一规范的社会保障体系制度。这对当前的医疗保障改革有现实意义: 扩大保障的范围, 鼓励各种创新和试点, 鼓励各种职业或身份的社会保障制度的发展。

2、军公教人员也需缴纳社会保险金

台湾省的军公教人员缴纳社会保险金, 这既培养了社会成员参与社会保险的意识和积极性, 也有利于各种职业社会保险间的衔接, 有助于社会成员在各职业间的流动。笔者认为, 大陆也可考虑把军公教人员纳入现行的基本社会保险制度改革中。

3、将社会保险资金的补贴放在明处

无论是全民社会保险还是职业保险制度, 大陆政府都应分担一部分社会保险费。政府承担的这部分保险资金补贴应放在明处,否则, 一方面政府进行了部分的投入, 另一方面在职职工实际主要承担着基本养老和医疗保险制度转轨的成本, 会造成群众满意度降低, 政策合法性受到质疑, 难以普及性的实施。应该对现行的基本社会保险进度进行精算, 明确政府的转制成本的承担责任, 进一步确定并落实政府对各类人群保费补贴的比例。

4、发挥私人部门的作用, 整合现有的社会福利和救助方案

福利多元主义在台湾省方兴未艾, 私人部门在福利输送体系中占据着重要的角色, 在帮助贫困家庭脱贫自立过程中针对性很强。大陆应通过立法规范, 提供部分资金来源、税收优惠及其他举措, 积极支持私人慈善事业的发展, 使私人部门积极参与慈善事业, 补充国家社会救助工作在针对性和民众参与上的不足, 帮助贫困家庭脱贫自立。还要进一步整合福利服务和社会救助方案, 在济贫的同时, 积极协助贫困家庭积累人力资本和资产, 协助贫困家庭及早脱贫, 并预防经济弱势家庭陷入贫困。