郑秉文 房连泉：阿根廷养老金国有化改革的启示

2008年10月21日，阿根廷总统克里斯蒂娜向国会提交取消私营养老金制度的法律草案，拟实施由国家统一管理的现收现付制度。她指出，自2004年走出危机以来，阿根廷已意识到私营养老体系存在的问题，例如覆盖率低且不断下降，国家对个人账户计划进行大量补贴。
阿根廷此举得到了工人的广泛支持。他们认为，养老金国有化改革可防止私人养老基金在全球金融市场动荡中继续蒙受损失，从而保护未来退休人员的利益。

2008年11月，正值国际金融危机蔓延与肆虐之际，阿根廷总统克里斯蒂娜宣布将私有化养老金收归国有。一夜之间，运行了14年的养老金制度重新回归原点，回到了传统的现收现付制。

参保人承担市场投资风险

社会保障（即公共养老金）私有化，是指20世纪80年代以来拉丁美洲社保制度改革的一个趋势，即将传统的待遇确定型现收现付制改造成缴费确定型完全积累制，其主要特征有三：一是引入个人账户，个人和单位缴费全部划入个人账户；二是个人账户资金实行完全的市场化投资，由政府认定的养老金管理公司运营，退休时养老金待遇水平的高低取决于个人账户里缴费资本和投资收益的滚存积累余额，投资收益越高，退休时养老金就越多；三是账户持有人是市场化投资的决策人，资产配置和养老金公司的选择完全由账户持有人根据其个人风险偏好自行决定。

自1981年智利私有化改革成功以来，拉丁美洲已有12个国家予以效法。总体说来，这些国家社保制度的财务负担从国家转移到参保人身上，社保的财务可持续性问题基本得到解决。

在财务可持续取得成功的同时，私有化社保制度也“衍生”出一些传统社保制度所没有的问题。例如，参保人时时刻刻承担资本市场的投资风险，尤其对于临近退休年龄的工人来说，如遇到金融危机，股市狂跌，他们在办理退休手续时就必须承担永远无法挽回的损失，除非延迟退休，暂时躲过这场灾难。否则，如果账户净值被股市“吃掉”一半，在退休金一次性转换成终生年金产品时就等于降低了一半的水平，即使一次性给付也同样损失一半。当然，如遇大牛市，退休者的账户余额则会翻倍。

这种多少有些“靠运气”的社保制度常常把参保人的命运“挂”在股市上，具有相当的不确定性，参保人对此心有余悸。这样一来，对扩大社保覆盖面就会起到一定的负激励效应，相当一部分劳动年龄人口裸露在社会保险制度以外。

参保覆盖面下降

国家进行大量补贴

阿根廷于1994年实行了私有化改革，6年之后便遇到了金融危机，在2000年-2003年金融危机期间，在危机最严峻的2002年投资收益率超过了－40%。其后的2004年，刚走出金融危机，阿根廷“中左派”政府养老金政策便出现了明显的“左转”倾向，恢复了1993年改革前的一些制度。

2007年12月，“中左派”基什内尔总统任期结束之后，其妻子克里斯蒂娜接替其丈夫出任新一届阿根廷总统之后便走得更远。此时，美国次贷危机已出现苗头，为防止股市波动使养老金投资产生重大损失，克里斯蒂娜大幅调整了养老基金投资策略，公司债券投资上限由1.5%上升到9.3%，国内股票由14.3%下降到8.67%，国外证券由8.9%下降到6.3%，投资共同基金由12.9%下降到2.8%。

在此次金融危机刚刚波及阿根廷时，股市便出现巨大波动，在2008年10月阿根廷政府提出国有化改革方案之前，由于投资策略做了调整，阿根廷官方估计当年投资收益率已下降到－19%左右，损失程度比上一次危机减少了约一半。

2008年10月21日，阿根廷总统克里斯蒂娜向国会提交取消私营养老金制度的法律草案，拟将私人养老基金实行国有化，实施由国家统一管理的现收现付制度。在向国会提交的改革法案“面函”中，克里斯蒂娜较为详尽地解释了此次养老金国有化改革的基本原因。她指出，自1994年养老金私有化改革以来面临的形势十分严峻。2001年金融危机将阿根廷失业率推向峰顶，达到了25%。自2004年走出危机以来，阿根廷已意识到私营养老体系存在的问题，例如覆盖率低且不断下降，个人账户计划的参保覆盖面由改革时的60%下降至47%。国家对个人账户计划进行大量补贴，个人账户计划下的领取待遇人口约为44.5万，其中有3.3万人的账户资产已用尽，由国家全额支付养老金。鉴于以上原因，阿根廷政府提出取消个人账户、建立统一由国家管理的现收现付养老金计划的建议。在此法案提出前的一周，阿根廷政府对私营养老基金公司采取管制行动，停止各养老基金管理公司的交易行为，冻结养老基金资产，并采取措施预防基金管理公司的欺诈行为。

2008年11月7日，国会众议院通过该法案，并对法案作出了部分修改；11月20日，经过12个小时的辩论后，阿根廷国会参议院以46票同意、18票反对的结果通过了该项法案；12月4日，阿根廷总统签署《阿根廷统一养老金法》，新制度于2009年1月开始实施。

工会旗帜鲜明支持改革

阿根廷养老金国有化改革方案一经发布，阿根廷股市在随后两天内就大幅下跌，指数跌幅超过10％，为2004年5月以来的最大跌幅。全球各大新闻媒体对阿根廷养老金国有化进行了广泛报道，国际机构和学界大多持批判和质疑态度。

在阿根廷国内，养老基金管理公司和反对党是国有化改革的激烈反对者，他们强烈批评政府此举是对劳动者的掠夺，侵犯了参保人养老金私有财产权。阿根廷工会和一些国际舆论还猜测，阿根廷政府此次将养老金收归国有的真实意图是偿还2009年到期的巴黎俱乐部外债。

然而，不管阿根廷政府对私有化养老金收归国有的真实目的是什么，阿根廷在国内巨大的阻力和国际舆论的压力下，最终成功地利用此次金融危机的时机实现了国有化改革。这是因为，阿根廷此举得到了工人的广泛支持，工会旗帜鲜明地支持国有化改革。他们认为，养老金国有化改革可防止私人养老基金在全球金融市场动荡中继续蒙受损失，从而保护未来退休人员的利益。克里斯蒂娜正是迎合了工人的诉求和担心。她说，“在金融危机面前，G8成员国正在采取措施保护他们的银行，而我们要做的则是保护工人和退休者。”

工人支持国有化改革的另一个原因在于，私有化改革之后养老金覆盖面始终难以扩大，一多半工人被排斥在社保制度之外，他们没有从中受益。换言之，如果社保制度覆盖面长期不能实现应保尽保，只是少数群体的一个特权，它必将逐渐失去社会的支持，失去社会基础，甚至失去社保制度存在的合法性与合理性。

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