养老金改革顶层方案：事业单位或与企业并轨

正在研讨中的养老体系改革顶层方案，可能将在缴费主体、统账模式上，实现城镇职工和事业单位人员两套社保体系形态“趋同”。

本报记者10月9日获悉，机关事业单位社会保险制度改革，将实行单位与个人缴费、统账结合的基本制度；建立基本养老金待遇与缴费期长短挂钩；实行适合机关事业单位特点的补充养老保险办法。

“从改革的基本思路来看，事业单位养老保险制度和企业的制度设计是一致的，也就是事业单位的养老保险制度，要逐步和企业的基本养老制度并轨，实现统一的社会统筹与个人账户相结合的模式，也就是通常所说的统账结合模式。”相关知情人士告诉记者。

根据现行企业职工的基本养老保险制度，职工退休后养老金的发放主要参考其缴费年限长短和个人账户缴费额多少来确定。多数事业单位则实行财政支持的现收现付制度。

本报获悉，未来的机关事业单位社会保险改革，也将参照这一模式，使得基本养老金待遇与缴费长短和多少紧密联系，从而对事业单位人员参保形成激励机制。

短期个人账户难做实

虽然本轮事业单位改革提出实行单位与个人缴纳，实行统账结合的基本制度，但业内人士分析，根据以前试点的情况来看，个人账户不会马上做实。

我国在上世纪90年代确立了统账结合的养老保险制度，社会统筹基金由单位负担缴费，个人账户则由职工个人缴费，在养老保险制度确立前入职的职工，向他们支付的养老金由后来缴费者负担，由此带来空账。

现行的机关事业单位工作人员离退休制度属国家保险模式，个人不缴纳任何保险费。实行统账结合的改革方案后，已经退休的部分职工和参加工作的职工，个人账户上没有积累基金，同样形成空账，这部分资金就构成了转制成本。

业内人士认为，事业单位改革成败，首先要解决转制成本。

以社保基金状况最为良好的深圳为例，个人账户已经全部做实，社保基金也有各种投资组合，收益稳定且有相当的富余，但是这背后主要原因是深圳的人口结构，老年人偏少，深圳户籍人口七八个在职人员供养一个退休人员。

事业单位养老金改革将经历相当长的一段转轨期，由此带来的转轨成本势必在中短期内给中国养老金账户收支带来不小的压力，直至“老人”和“中人”全部消失(改革前退休的职工为“老人”，在改革前参加工作而在改革后退休的职工为“中人”)。

据学者测算，按照8%的个人缴费率，如果3000万事业单位工作人员月平均工资2500元，每年空置的个人账户，少缴费用达720亿，相应带来并轨后转制的成本。

日前，由清华大学、中国社科院、国务院发展研究中心、中国人民大学、浙江大学等多家研究机构。将各自完成的养老金顶层设计方案报至人社部。

其中由清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心团队提交的方案建议，机关事业单位采取“退休金渐退、职业养老金和个人储蓄渐进”的策略，从 2016年开始建立个人储蓄养老金账户，个人缴费为个人工资的8%(4%为国民基础养老金税，4%为个人养老储蓄)，单位缴费为个人工资的8%(4%为个人养老储蓄，4%为职业养老金)。

个人储蓄和职业养老金实账投资运营，最低贴现率为5%。退休金逐年下降，个人养老金逐年上升，保障过渡期基本养老金待遇不变，直至对接国民基础养老金，退休金彻底退出，按照这一制度设计，大约需要20年。

职业年金补充养老？

2008年2月开始，中央在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市先期开展事业单位试点改革，到现在五年多过去了，至今没有实质性的动作，业内人士分析，原因是多方面的，比如未考虑改革后减少的养老金如何用职业年金弥补等。

由于不少事业单位工作人员担心改革增加个人负担，同时减少退休金水平，导致试点改革在地方推行不畅。

2006年工资改革后，我国机关事业单位人员退休金由两部分组成，一是退休费，按照职务工资和级别工资的80%-90%计发；二是生活补贴，取代原来的基础工资和工龄工资，与职务职称职级挂钩，由当地财政承担。

西北大学公共管理学院副教授、社科院社会保障实验室特约研究员张盈华认为，机关事业单位的生活补贴由地方财力负担，具备了“准职业年金”的性质，从这个角度上看，机关事业单位退休金实际上是退休费和职业年金之和。

不过职业年金的具体运作还待探索和规定。作为唯一率先改革的试点省份，广东也没有从制度层面解决补充养老保险问题。

目前广东事业单位干部职工与普通企业职工一样，按月缴纳养老保险费。但退休时，待遇依旧按原有标准执行。因此，这些退休人员每月的退休金由两部分构成：一部分由社保基金支付，与普通企业参保人待遇一样。另一部分是社保养老金与原干部退休金标准之间的差额，按原有资金渠道解决，即财政拨款的，依旧由财政解决，单位自收自支的，依旧由单位解决。

尽管国务院出台了职业年金方案，以缩小事业单位人员参保后退休的差异，但这笔钱来自财政、单位还是员工，多数地区尚没有明确规定。

本报记者获得的分类推进事业单位改革配套文件，其中关于事业单位职业年金试行办法规定，分类推进事业单位改革后从事公益服务的事业单位及其编制内工作人员，职业年金所需费用由单位和工作人员个人共同负担。

单位缴纳职业年金费用的比例最高不超过本单位上年度缴费工资基数的8%，个人缴费比例不超过上年度本人缴费工资基数的4%。

对于并轨的制度设计，社科院世界社保中心主任郑秉文认为，基本养老金制度改革与职业年金制度改革要同时动起来；事业单位要全部动起来，不再分三六九等；事业单位和公务员同时动起来。

投资渠道待解

在事业单位社保也实行统账结合模式后，其将更依赖账户投资保值增值。同时，补足“老人”、“中人”空账的制度安排也会进一步显出紧迫性。

这类问题在城镇职工社保运营中已经长期存在。此前清华大学研究团队建议，首先，市级统筹基金用养老保险累计结余资金补足本市职工个人账户的空账资金，剩余资金留用地方政府在2016年后支付地方养老补贴。其次，省级政府和中央财政多渠道筹集资金，协商解决剩余的空账资金，在2015年底以前完成。

然而，由于各地经济水平、人口结构不同，在并轨过程中，部分隐性债务显性化对地区财政乃至全国财政会产生不同的压力。

据清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥介绍，在济南、绍兴、苏州等多地调研时，就有当地社保局官员表示，城镇职工基本养老保险存在一定结余，但是，如果把个人账户的空账填补上之后，养老金结余就没有了。

因此，即使是统账结合多年的企业职工养老保险，个人账户大部分是空账，而已有的积累资金保值增值无门，在物价水平上涨背景下，实际上处于缩水和贬值的状态。

社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，此次养老制度顶层设计结构式改革是一个机会，应该同时进行不同人群养老金并轨改革，否则随着时间的推移，改革窗口越来越小。拉美国家在十几年前引入个人账户进行市场化改革时就抓住了结构式改革的大好时机，对双轨制进行了并轨。

以智利的“三支柱”现代养老金体系为例：第一支柱养老基金完全由财政解决；第二支柱为参保人员个人缴纳的费用，也是退休后养老保障资金的主体，实行完全的市场运作和市场投资。第三支柱为自愿性补充养老金。

值得一提的是，第二支柱个人账户的资金往往由专业的养老基金公司管理，通过股票、债券等金融产品提高养老金的投资回报，实行完全的市场化投资体制。

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