建立更加公平可持续的社会保障制度

十八届三中全会决定提出，要推进社会事业改革创新，实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革。其中，对社会保障制度的改革目标是：“建立更加公平可持续的社会保障制度”。

社会保障事业关系着千家万户的和谐生活，关系着每一个人的切身利益。如何才能建立更加完善、更加公平、可持续发展的社保制度，不仅考验政策决策层的智慧，也需要全社会的智慧探索研究，共同寻找适应中国国情的切实可行的道路。

解读三中全会决定对建立更加公平可持续的社保制度的表述，其中养老保险制度的着墨尤其值得关注，因为它与百姓生活密切相关，与大众利益密切相关。在养老保险制度方面，决定提出，“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。推进机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度。推进城乡最低生活保障制度统筹发展。建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”；“健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。加强社会保险基金投资管理和监督，推进基金市场化、多元化投资运营。制定实施免税、延期征税等优惠政策，加快发展企业年金、职业年金、商业保险，构建多层次社会保障体系”。

在这段表述中，可以解读的含义极其丰富。笔者认为，其中有两个方面应是亮点。首先，再次明确了在养老保险事业上政府主导与市场机制相结合的管理模式。政府保“基本”，市场管“补充”，在完善基本养老保险的基础上，发展补充养老保险，“构建多层次社会保障体系”。这也是当今全球各国的共识——政府和市场根据各自优势确定运行边界，各自在最有效率的领域发挥作用。据此原则，在养老保险领域，形成基本养老保险、职业性养老保险、商业性养老保险协同发展的体系结构。

事实上，有许多研究者认为中国养老保障制度存在较大的脆弱性，这种脆弱性不仅体现在职工养老保险现存的种种弊病和潜在的支付危机中，也体现在整个养老保障体系结构的不平衡上。具体表现为：一是“三支柱”的养老保障改革目标并未实现，公众的养老保障预期主要寄望于政府组织实施的基本养老保险；二是制度分割、城乡分割，二元结构引发了许多社会矛盾；三是运行机制不健全，政府责任过重，市场机制缺位，难以形成政府和市场两方面的合力；四是经济保障和服务保障没有齐头并进，尤其是面对老龄化愈发严峻的考验，而养老服务保障的功能无法有效体现。基于如上现实，我们不难看到，三中全会决定对社会养老保险制度的目标要求和设计，进行了全面考量，不但明确了政府主导与市场机制相结合的管理模式，还合理界定了政府、雇主和个人三方主体在养老保障体系中的责任。

值得一提的是，决定再次明确了“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度”。此前有许多研究者建议，在养老保险制度上，应“建立社会统筹制与个人账户制相分离的运行方式”。从实践来看，因为实行基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的运行方式，实账积累的个人账户由于管理成本高、待遇不确定、资金风险大等原因，既没有增进效率，也难以解决人口老龄化情况下的退休收入保障问题。因此，有学者建议分离社会统筹和个人账户。改革的方案包括：一是适当调整养老金体系的层次划分范围。第一层次为政府经办的、强制实施的、财政兜底的现收现付制养老金，即现行基本养老保险中的社会统筹基金部分。第二层次为政府强制实施的、基金积累制个人账户养老金，即现行基本养老保险中的个人账户基金部分。第三层次是政府财政或税收政策支持和鼓励的、单位和个人自愿购买的养老金，包括团体养老保险、职业性养老保险和个人养老保险等。二是条件成熟时，将现行基本养老保险中的“个人账户”基金部分从基本养老保险中剥离，使之与职业性养老保险制度整体衔接。一旦完成制度整体衔接，基本养老保险则统一由中央政府通过社会保险税的形式征收，并统一管理和确定支付标准，最终发展成为体现公平原则的、普惠式的国民养老金。职业性养老保险则在政府的监管下，由各雇主自行举办，雇主和雇员分担缴费责任，采取个人账户式的基金完全积累模式。由所有利益相关群体选派代表组成基金理事会，对职业性养老保险基金进行市场化运营和管理，体现效率原则。三是将现行基本养老保险中的个人账户基金即自愿的储蓄性养老保险做成第三支柱，使之与第二支柱的职业性养老保险一起成为基本养老保险最主要的补充性养老保险。显然，从长远看这种“分离运行”的模式具有一定优势，但在当前情况下中央政策并未予以考虑，只能作为未来改革方向的一种可能选择。

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