访谈动机
近日,劳动和社会保障部发出《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》(以下简称《通知》),明确表态,“对违反基金管理规定的,要发现一起,查处一起”。
事实上,连日来,“上海社保基金案”引发了公众对社保基金安全问题的关注。我们该如何看待当下的社保基金监管问题?在与几位专家的交流过程中,他们都不约而同地反复强调,社保资金是老百姓的保命钱,任何时刻,都必须安全第一。本报时事访谈员 赵继成 北京报道
社保基金的问题还不影响全局
新京报:劳动保障部下发的《通知》中提到,“社会保险基金管理监督得到加强,但仍存在政策不完善、管理不规范、监督不到位等问题,挤占挪用现象仍有发生”。怎么看待当下社保基金管理状态?
郭金龙:从全国的情况看,社保基金的管理分为两大部分:一部分是社会保险理事会管理的2000多亿元资金。随着未来人口老龄化的发展,一旦出现社保资金缺口,这一部分资金作为一种储备来弥补缺口。
这部分资金的来源,有财政划拨的钱,还有一些是发行股票之后提取的一部分钱放入了社保基金,还有基金的投资收益等;另一部分,就是各省市每年社保基金的结余,这部分钱的管理每年有收有支,结余的部分目前总量也有几千亿元。
两块资金的管理模式也不一样,社保基金理事会管理的部分相对来说专业性要强一些,审计方面要严格一些,投资的专业化程度也要高一些,比如它投资可以在全国范围内选择适合的金融产品。但各地方的钱在统一监管上存在管理不到位、不完善的地方。现在暴露出来的一些社保案件,主要是各个地方社保管理部门出现的。主要是因为在管理过程中,风险控制本身出了问题,投资专业化水平也不高。
徐文虎:我们很早就做过课题,关于商业保险在社会保险上的几项作用,其背景就是社保基金管理方面存在着一些问题。
但我们也要注意到,一是社保基金的问题还不影响全局,也没大到无法维持的地步。因为社保基金有其特性,就是采取现收现付制,有财政兜底,是纳入国家保障体系的。即便基金有问题,财政是不会有问题的。而社保基金在早期出现问题也很正常。因为任何一个机构在开始起步的时候,国家都不会给它很大的投入。
新京报:怎么看包括“上海社保基金案”在内的一些社保案件,所暴露出的问题?
郭金龙:上海社保案暴露出社保基金管理中的一些重大缺陷。主要是基金的委托人、投资管理人往往是一个机构,这样很难做到严格规范和风险控制,因为它既是运动员又是裁判员。发达国家一些经验可以借鉴,比如实现委托人、托管人和投资管理人的严格分离。咱们国家由于涉及到各个省(市、区)的主体利益比较多,转变需要一个过程,但这个过程越短,越有利于社保基金的有效管理。
管得好不好该有个标准
新京报:《通知》中提到,社保监管漏洞已经“严重影响了社会保险基金安全和制度可持续运行”。社保基金案似乎有个特点,即一旦问题暴露,往往发现涉案资金数额大,牵涉面广。怎么看待这个特点?
郭金龙:社保基金规模相对要大一些,为了实现收益,它主要针对一些大的企业客户。
所以如果监管不到位的话,就容易出大案。而且大笔资金的动用,从管理上说,不是谁都可以决策的,要往往涉及一定级别的管理者,一旦出现问题,这些高层管理者就要负责,所以从这些角度考虑,很容易出现大案要案。
新京报:资金管理是由社保机构下面的事业单位来做?
郝演苏:但它是采取政府特殊管理呀,必须搞清楚,事业单位是政府拨款的,还是自负盈亏的。如果不是财政拨款,属于自负盈亏,那自负盈亏就应该有两部分收入:一个是普通管理提取的管理费用,再一个就是资金运用完成了国家规定的保值增值目标之后的提成。但目前还没有看到明确规定,这部分资金应该完成怎样的一个保值增值目标?超过多少你可以提?你管的好,当然可以多拿钱,我想这一点老百姓是能够想得通的,但关键问题是,什么叫做管的好,要有个标准。
新京报:管得好不好没有一个标准吗?
郝演苏:对。所以必须要有标准。没有标准的话,那你这个事业单位到底是财政全额拨款的,还是自负盈亏的,还是财政只拨付一部分钱?但不管怎么样,它是管理老百姓的血汗钱,是政府派出机构,那么它就不应该获得额外的收益,相关的制度审核就要到位。
社保基金首先要保证安全
新京报:《通知》强调社保基金要“专款专用,任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用”,而且要“发现一起,查处一起”。怎么看待基金安全性和收益性的关系?
郝演苏:社保基金和商业保险基金是一样的,有三个原则:一、安全性;二、流动性;第三才是收益性。安全永远是第一位的,因为这是老百姓的血汗钱,企业可以追求高收益,但管理机构不应过分追求高收益。
第二就是流动性,即老百姓需要钱的时候能够变现,不能为了赚钱,把钱投给高速公路等大项目上,到时候拿不出来怎么行?第三才是收益性。如果满足不了前两个特征,那还不如把老百姓的钱开个户放在银行呢,起码还有活期利息,可以随时控制。
郭金龙:社保基金首先要保证安全性,不能出问题,因为一旦出问题,老百姓的保命钱就没有了保障,就可能引起社会的不稳定。如果从全国范围来看,从整个经济的发展来看,安全性应该是放到第一位的。社保基金管理最大的原则,就是在保证安全的前提下,尽量提高收益。
新京报:有人提出,为了实现收益,可以在一定程度上牺牲安全,你赞成吗?
郝演苏:这个绝对不可以。任何管理者,都必须站在老百姓的立场上。要想让钱升值,必须首先满足前两个条件,不满足前面两个条件,任何理由都是不成立的。
徐文虎:我觉得还应该反思,社保基金屡屡被挪用,是不是因为缺乏投资渠道?如果在资金管理上没法动,没办法增值,只好冒险了。所以有的时候挪用的出发点也是为了找点回报,如果排除个人腐败原因的话。
新京报:那投资渠道有没有拓展的空间?
徐文虎:有。国际上有很多经验可以借鉴,比如可以到国际上买其他国家的债券,投资啊,都是非常好的。一些国家给予我们政府的贷款,签下合同以后,背后都是商业保险和社会保险在做。渠道开拓还是有很多的,但绝对不能把钱放到高风险行业里,比如完全进入股市、期货什么的,根本控制不住,但进入企业债券或者投资一些好的行业,都是可以的。但在我们现在监管条件还不到位的情况下,还是谨慎点好,所以关键还是提高我们的监管能力和控制风险的能力,有了这两块,投资也就不怕了。
郝演苏:相关的基金管理层级设置也应该服务于管理的目标,要能保值增值,保值就是安全嘛,就是在安全的基础上增值。只要能满足这些要求,任何理论上的做法都可以讨论。
社保机构应属公务员而非事业单位
新京报:《通知》中多处提及相关监管部门要切实履行好监管职责,我们刚才的讨论实际上也涉及社保监管机构的定位问题。
郭金龙:从大的思路上说,应该建立一个规范的、在统一监管标准下的市场化的运作模式。那么政府的任务就是要建立标准,制定规则。社会保障部门的责任就是代表政府,把老百姓的资金委托给专业投资部门,或者授权下面的有关机构再去委托。这样政府的主要职能就是规范和制定统一的标准,比如安全性的标准、流动性的标准。另外,政府要做好日常管理,比如检查我制定的标准,你执行了没有。总之,该市场做的市场做,该政府做的政府做。
把基金委托给专业投资机构有一个好处,就是各个地方可以按照一个标准来做,而且专业化的投资机构在选择投资品种的时候,范围要广很多,人员和专业化水平要高,而且因为专业化投资机构的信誉和业务的扩张,决定了它必须尽可能实现更高的收益,因为只有这样,它才能有更多的业务和收入来源。所以,这个部分市场做最有优势。
郝演苏:可以成立一个独立的机构专门负责运作。比如可以委托商业银行或者保险公司来运作,然后商业保险公司要拿出一定资产作为担保抵押。通常来讲,政府对于保险公司和银行的监管力度是比较强的,那么社保机构只管进和出两个口,中间的运行完全可以交给商业机构来做。
新京报:对于下一步的管理体制改革,还有哪些具体的建议?
郝演苏:一、从根本上理顺社保基金的运行管理体制,明确权责利益关系;二、尽快完成集双重身份于一身的机构改革,使运动员和裁判员的身份相互分离;三、加大社会公众的监管力度。因为社保基金是老百姓的保命钱,所以地方社保管理系统每年的收入、资金来源情况、增值情况、福利情况,都应该有一个社会各方力量代表集中起来的机构来进行监督,这个机构要有权力问责。另外,信息要及时向老百姓披露,国家要多出台一些刚性的措施。
对于社保机构的性质,我个人认为应该是公务员体制,不应该是事业单位。公务员体制是由财政包的,这样社保局收的每一分钱就和它的利益没有任何关系,如果是事业单位,它的收益和它的管理有直接关系,那就容易出问题。
必须加强社保基金的事前监管
新京报:《通知》中提及,审计署日前向各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府发出了审计社会保障资金的通知。对于审计工作,大家有什么预期?
郝演苏:审计是必要的和必须的,但如果管理体制上的东西没有理顺,审计也就只是一个事后的监督。我们要想办法打造事前的“防火墙”,把可能给老百姓造成的损失,用刚性的制度控制住。
郭金龙:审计是一个有效的手段。但审计是事后监管,还是应该考虑建立一个制度框架、体制框架,尽量使这种问题少发生、不发生。要借鉴现代商业保险监管的经验和模式,做好事前监管,现在体制上重大的缺陷就是事前监管不足。
徐文虎:我倒是觉得,事后审计是需要肯定的,它为今后的发展提供了预警。因为审计完了不是就完了,审计部门还要提出今后应该怎么做的意见,这样审计的功能才到位。
新京报:回头来看,社保基金方面出现的问题给我们的启示是什么?
郭金龙:社保基金的问题已经到了刻不容缓、必须解决的地步了,不能在任由这种事情发展下去了。如果不规范起来,以后可能会出现更大的问题。必须未雨绸缪,把问题解决在萌芽状态。
郝演苏:其实就是要在源头上,要站到公众的立场上,对于某些涉及到社会公众利益的运作模式、程序,应吸收、听取社会各个方面的意见。
徐文虎:我觉得此事可能告诉人们,只要有人的地方就有问题,我们自己也感到有监管压力啊。我觉得从社保基金案中,应该吸取教训,要不断加强监管,加强行业自律。这个事情对其他行业都是一个警钟。应该从这个事情上好好吸取教训。
链接
劳动和社会保障部近日发出《关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知》指出,要严格管理社会保险积累基金,除按规定预留必要的支付费用外,全部存入银行和购买国债,在国家做出新的规定之前,一律不得进行其他投资。
时间:2006年09月17日03:24 【来源:新京报】———新华社9月14日电
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