学界建议成立社保基金监管委员会保障基金安全

在各地频爆社保基金大案，参保人员及基金累计日增的现实语境之下，中国急需建立一个怎样的社会保障监督管理体系？

“中国是最大的发展中国家，正在实施全球规模最大的社会保障计划。”1月9-10日，在中德社会保障体制改革研讨会”上，中国劳动和社会保障部副部长刘永富的开场白，将目前中国社会保障所面临的处境表露无疑。

与会专家认为，完善相关法规制度与构建独立监管机构，将成为未来中国社保监管体系的发展方向。

五项社保基金累积达8000亿

中国社保框架的雏形初显。相应的，中国社保基金的规模也在不断地壮大。

以养老基金为例，据刘永富透露，1998-2006年间，中国养老基金的参保人数从1.12亿增加到1.86亿，年均递增6.5%；基金收入也从1500亿增加到6100亿，年均递增19.2%。

刘永富说，单2006年一年，“中国养老保险就增加了三个‘一千’”，即参保人数增加了1100万人，基金收入增加了1000亿，资金增加了1200亿。从1998-2006年，包括养老、医疗等在内的五项社会保障基金的积累从800亿攀升到8000亿，年均增长高达33.3%。

中国社会保障体系的建设步入快车道。

但是去年上海社保大案之后，各地各类“社保基金案件”爆发。

一时间，传统的社保监督和管理体系成为社会舆论诟病的焦点。

作为社保基金重要的监管者之一，刘永富在研讨会上正面回应了上述质疑，坦承目前中国社保监管体系正处于覆盖面窄、待遇水平低、管理服务差的发展阶段，存在着“重制度轻落实、重政策轻管理、重资金轻服务的倾向”。

但他同时也表示，要以发展的眼光看待这个问题，评价中国社保体系需充分考虑到当下中国所面临着的人口老龄化、农村城市化、就业多样化、经济全球化的机遇和挑战。

社保基金监管立法提速

在政府完善社保监管体制的清单中，健全法律法规被列在了首位。

刘永富开列了劳动和社会保障部2007年八项工作重点，其中，“加快社会保障立法，实现社会保障的法制化管理”居首。

据劳动和社会保障部社会保险管理局局长孟昭喜介绍，该部近期将加快立法进程。

如在社会保险法、刑法修正案等基本法律中，将对社会保障监督管理的相关问题做出规定，确定其法律地位和基本原则。

“我们现在还在着手研制《社会保险基金监督管理条例》。”孟昭喜称，“已经正式列入部里的立法规划，正在抓紧起草，成熟时将提交国务院、全国人大。”

而社会保险机构内部控制办法也将有望在近期出台，社保基金投资运营、反欺诈等规范文件也将配套推出。“劳动和社会保障部将努力构建一个功能相对独立又相互协调配合的完善的法律体系。”孟昭喜说。

其实，之前对于社保监管，中国已颁布了一系列的法规制度。

据孟昭喜介绍，仅在社保基金管理方面，劳动保障部门便单独或会同有关部门制定了20多个规章制度。

如2005年国务院颁布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，明确提出“要完善工作机制，保证基金监管制度的顺利实施。要继续发挥审计监督、社会监督和舆论监督的作用，共同维护基金安全”。

“但法律缺位、层次低、效力差的问题仍比较突出。”孟昭喜表示。

与会专家也建议，在法律法规制定过程中要考虑中国目前的实际情况。

清华大学公共管理学院就业与社会保障研究中心主任杨燕绥认为：中国目前还是一个发展中国家，政策优先状态仍将持续，社会保障立法时要考虑到如何淡化政府部门利益的问题。

为此，她提出可以通过强化政府首脑问责制来解决这个问题。“可以把政府应该承担的社保项目变成任务指标，在首长任内以数量方式向人民报告，从而淡化各个部门从政策制定到立法的功能”。

成立“社保基金监管委员会”？

在最新一轮的社保风暴中，监管部门的不作为，亦备受抨击。

研讨会上，主管部门负责官员透露，未来也将着力于依靠制度来加强监督管理。

一是要完善内部控制制度。社会保险经办机构、财政、税务、银行、邮政、医院、药店和企业年金经办机构等，都应该健全内控制度，优化业务流程。目前，正在抓紧制定社保经办机构内部控制办法，争取尽快出台。

二是建立信息披露制度。相应的政策信息披露制度也在抓紧研究建立过程中。

三是要建立监督管理要情报告制度。中国现行的社保经办体制并非一个垂直的管理体制，隶属于各级政府，因此信息渠道的畅通与否十分关键。

相对于监管部门对于内控机制的重视而言，与会学者更强调成立一个独立、有权威的“社保基金监管委员会”来履行为投保人监管资金的重任。

目前，负责社保基金监管部门，是各级劳动保障系统的基金监管机构和财政部门的社会保障业务管理机构。这些机构本身不是独立的法人，仅仅是劳动保障系统和财政系统的一个业务部门，这些监管只能是“左手管右手”，也就是“自己监管自己”，缺少必要的相互制约机制。因此，地方政府把社保基金当成“唐僧肉”的情形也并不罕见。

“出现上海社保的问题，不在于哪一个人。”杨燕绥认为，在现有政体不分的体制架构下，作为官僚体制下的决策者，永远有把手伸向社保基金的畅通无阻的渠道。

“这是一个公共制度安排的陷阱，谁坐在那个位置，谁都有可能掉进去。”杨燕绥说。

从上海等社保基金案件以及社会保险基金审计结果均表明，财政部门和地方政府截留挪用社保基金的情况时有发生。地方政府是当地的最高“权威”，财政部门管理着数额庞大的社保基金，如何确保财政部门和地方政府不截留挪用社会保障基金，是确保社保基金安全完整的根本环节。

中央财经大学社会保障系主任褚福灵教授建议：应成立独立于社会保险主管部门之外的、具有必要权威，并切实承担基金安全责任的社保基金监督管理委员会。

中国社科院社会政策研究中心副主任杨团教授也表示：如果政府既是执行部门，同时又做监管的话，没有办法完全确保公正中立，“应该成立独立部门来规避利益相关性”。

【2007.01.11 14:25】来源:21世纪经济报道  作者：马晖

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