英国养老金改革对中国的启示

2006年发生的上海社保基金大案曾经震惊世界，2010年上海的养老金出现亏空高达百亿元同样令国人触目惊心。2010年10月28日，《社会保险法》终获全国人大通过成为正式法律，但中国养老保险制度中存在的问题依然很多，各参与方的争论并未尘埃落定。英国作为工业革命的鼻祖，养老金制度和当今的养老保险改革方兴未艾，其经验和教训很值得中国在“独生子女”政策改革、养老金保值增值、监管立法等方面借鉴。

改变“独生子女”政策以迎接老龄化挑战

英国曾经独霸世界，但昔日“日不落帝国”的辉煌如同其老龄化的人口一样，今天笼罩在落日的余晖之中。笔者在英国生活的半年多时间中，经常可以看到工作时间的公交车上很多都是免费乘车的老人，其中不乏高龄的老妇人，她们和年迈的女王一样象征着这个国家的暮年。到2012年，加上强制性的“自动加入”职业养老金，工作中的英国人需要把薪水的33.8%用于缴纳养老金，将来还将继续增加，笔者所遇到的绝大多数英国人都觉得高昂的养老金缴费令其不堪重负。

中国第六次人口普查的最新数据表明，中国60岁及以上人口占全国人口的13.26%，普查数据进一步明确揭示了我国人口方面的两个趋势：增长速度不断放慢;老龄化进程加快。目前的人口总量不但低于国家计生委2005年年中提出的人口规划目标(2010年13.7亿，不包括台港澳地区人口)近3000万，甚至低于联合国2008年版的中国人口“低方案”预测(13.54亿)。中国的人口总量和增长速度过去都被高估了，今天的中国面临着实实在在的老龄化危机。虽然和英国65岁以上的人口占16%以上的情况相比要好一些，但全球独一无二的“独生子女”政策将加剧未来老龄化的压力。

我国的“独生子女”生育控制政策是一种非常态的、社会政治成本高昂的特殊政策。在不同的社会人群中，广大农民和农村妇女承担了很高的成本，而城市职工生二胎即失去工作的恐惧也影响了从“50后”到“80后”的数代人。迄今为止，在世界各国中，中国是依然实行这一政策的唯一国家。要求调整生育控制政策的声音正在变得越来越大，成为越来越多人的共识。在1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》中，党中央就非常具有预见性地指出：“到三十年以后，目前特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”2010年是该公开信发表30年的日子，我们应当及时“采取不同的人口政策”了。改变“独生子女”政策才能真正缓解未来的老龄化危机，如果此时再不改变已经实施了30年的“独生子女”政策，一旦英国老龄化的图景在尚未完全脱贫的中国呈现，我们将愧对后代的指责。当年错批了一个马寅初造成了人口的爆炸，今天的矫枉过正造成的老龄化危机的后果又由谁来承担呢?

《社会保险法》需要配套法规、规章

英国从1908年就开始了养老金立法的进程，百年来的立法积累了丰富的经验。作为中国社会保障基本法的《社会保险法》于2011年7月1日开始正式实施。由于我国对于立法、修法、废法还缺乏经济、社会、环境分析，使得法律更多是原则性的规定。目前的《社会保险法》全文只有大约1万字，其第六条规定：国家对社会保险基金实行严格监管。第六十九条规定：社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。这些法律条款本身只是规定了监管的原则，具体、详细的实施办法很少，需要国务院、人力资源和社会保障部颁布配套法规、规章才能更具可操作性，就如同英国的一系列养老金监管指引。

《社会保险法》第六十九条规定，需要进行“投资运营”的社保基金，主要应当是养老保险个人账户基金，其他四项基金和养老保险基金统筹部分因主要是现收现付制度，应当贯彻“以支定收”的原则，即使有少量结余也只能如英国、美国那样由国家发行定向国债来保障其安全性、收益性。养老保险个人账户基金的投资运营由于涉及投资制度的重大改变，需要和《社会保险法》配套的《养老保险个人账户基金投资管理办法》的出台，才能真正规范投资运营行为，解决保值增值问题。

目前我国个人账户养老金缴费占工资的8%，曾经的“空账”正在逐步做实，将来会是数以十万亿计的庞大资产，对个人而言积累年限长达数十年，必须构建符合其长期特点的投资组合、投资工具结构、投资期限结构，从而实现养老金投资收益性、安全性和流动性目标。对于像中国这样的发展中国家，要对付基金长期积累过程中的通货膨胀风险，必须保证有较高的投资收益率，而由竞争性的商业机构经营养老金，市场竞争的力量能够确保更高的效率。全国社保基金理事会在这方面已经积累了经验，通过公开选择基金管理公司管理资产，其收益率高于货币、资本市场平均回报率。因此，养老金投资在初期可以按照大陆法传统实行严格数量限制规则，允许养老金30%—40%的资金投资股票，30%—40%投资企业债券和国债，10%以下投资房地产抵押债券及金融衍生品，其余以银行存款来确保支付。将来可以参考英美法系养老金管理的“审慎人规则”，通过立法和修法实现个人账户积累养老金的长期增值。

建立相对独立的监管机构

我国《社会保险法》第七十六条规定了人大监督，第七十七条规定了政府社会保险行政部门监督，第七十八条规定了财政部门、审计机关监督，第八十条规定了社会监督，似乎监督者很多，但实际上由于作为监督主体的“政府社会保险行政部门”同时又要承担社会保险经办机构设立分支机构和服务网点的审核批准工作(见《社会保险法》第七十二条)，和过去的监督管理体制并没有根本区别，只是对过去监督管理体制的一种追认。目前政府人力资源和社会保障部门的主要领导很多兼任同级社会保险经办机构主官，估计还将成为常态，“左手管右手”之诟病很难改观。

从我们此前进行的各省、自治区、直辖市社保基金监管立法调研情况来看，我国对社会保险基金仅仅依靠目前的监管手段很难起到有效的监管作用，监督机制不健全和一些监督机构无法很好地履行自己的职责，这些都是法律和制度本身所导致的问题。社会保险制度应该是统一的、纵向的制度安排，以促进劳动者在全国范围内的流动。社会保险基金监管机构应该从当前作为劳动保障部门的一个分支，变成相对独立的垂直管理系统，拥有独立于地方的人权、事权、财权，由人力资源和社会保障部代表政府对它进行监督指导，可以使社保基金监管系统建立类似我国银监会、证监会、保监会那样的监督体制。从英国近40年的独立社保基金监管经验和中国已经分设金融业监管机构的实际情况来看，独立的监管机构应当成为监管的载体。当然，独立监管机构离不开社会公开监督，社保基金受益人和公众的无数双眼睛会揭露出哪怕一丁点的瑕疵，法律的公平、公正，社会的正义将真正得以发扬光大。

【出处：中国经济时报】

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