社会保障体系加快覆盖城乡

□本报记者 李继学

“今年年底之前这两项制度在全国全面铺开是有把握的。”在3月7日举行的十一届全国人大五次会议记者会上，人力资源和社会保障部副部长胡晓义说，新农保和城镇居民社会养老保险的覆盖人数今年有望达到甚至超过4亿人。

今年的政府工作报告提出，“社会保障体系不断健全，向制度全覆盖迈出重大步伐，这是推进基本公共服务均等化取得的重要成就。”

覆盖范围日益扩大

在今年2月召开的中国社会保障30人论坛年会(2012)上，胡晓义介绍了过去几年社会保障制度建设的脉络：2004年以来开展新农合试点并迅速在全国推开;2005年建立了农村医疗救助制度;2006年以农民工为重点扩大社会保险覆盖面;2007年实行农村低保制度，开展城镇居民医疗保险制度试点;2009年以来进行新农保试点，2011年扩大到60%的地区;2011年开展城镇居民社会养老保险(简称“城居保”)试点，并明确提出“有条件的地区可以合并实施”城乡居民两项养老保险制度。

“这些重大制度和政策的战略性预置，为社会保障的长远发展和提升社会公平正义水平奠定了基础。”胡晓义说。

在过去的一年，社会保障覆盖范围继续扩大。根据人力资源和社会保障部统计，到去年年末，全国城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达2.84亿人、4.73亿人、1.42亿人、1.77亿人、1.39亿人。500多万未参保集体企业退休人员纳入职工养老保险制度，596万关闭破产国有企业退休人员纳入职工医疗保险，312万“老工伤”人员纳入工伤保险统筹范围。在中国境内就业的外国人参保工作开始启动。

在这一扩面过程中，新农保和城居保试点成了主角。到去年年底，两项试点覆盖面均达到60%以上，超过国家原定的新农保试点覆盖全国40%的县的目标。其中，有15个省份实现两项制度全覆盖，老少边穷地区覆盖面达到85%以上，两项试点参保人数达到3.64亿人, 1.03亿人按月领取基本养老金，中央财政共拨付补助资金196亿元。

普惠性得到体现

全国人大代表郑功成对社会保障体系建设评价说，整个社会保障制度的普惠性特征得到了日益充分的体现，这一制度正在不同程度地惠及95%以上的绝大多数城乡居民，这不仅是社会保障体系建设所取得的巨大成就，也是国家经济发展、社会文明进步与人权保障事业飞跃的客观标志。

社会救助、社会优抚、社会福利与社会慈善是社会保障体系的重要组成部分。在中国社会保障30人论坛年会(2012)上，民政部党组成员、全国老龄办常务副主任陈传书介绍了这几项制度的最新进展。

他说，截至去年年底，社会救助体系覆盖全国，当年各级投入社会救助资金1460亿元，比上年增长20%，有效保障了8100多万困难群众基本生活;城乡低保月人均补助分别比上年增长10%和15%;城乡医疗救助惠及人(次)比上年同期增长16%;农村五保集中和分散供养标准分别比上年增长11%和13%;临时救助制度已在25个省份建立。

中央财政全年下拨优抚安置经费504亿元，以15%至20%的增长幅度调整提高了部分优抚对象等抚恤和生活补助标准，惠及596万人;60岁以上的农村籍退役士兵开始纳入国家定期补助范围，目前惠及300多万人;全年接收军休干部1.4万人、伤病残退役军人1万余人。

孤儿保障制度在全国普遍建立，绝大多数地方确定了机构集中供养孤儿每人每月1000元、社会散居孤儿每人每月600元的孤儿最低养育标准，惠及65.5万人;高龄老人津(补)贴制度在15个省份全面建立，惠及900万人;福利彩票发行1200多亿元，筹集公益金350多亿元，全部用于社会保障事业。

迈向制度全覆盖

“今年年底前实现新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度全覆盖。”今年的政府工作报告提出这一目标。

为此，胡晓义说，要重点做好以下工作：一是资金的安排、调拨和分配;二是试点地区或新覆盖地区的服务网络建设，特别是乡村、社区、基层服务网络的建设，使这项惠民政策能够及时地落实到老百姓身上;三是加强相关工作人员的培训;四是加大宣传的力度，让老百姓真正知道这项惠民政策惠从何来、惠在何处。

人力资源和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙认为，提高业务经办能力迫在眉睫。他说，新农保和城居保参保对象是广大城乡居民，人员众多，经办环节复杂，管理时间长，工作要求高。试点启动以来，各地加强业务经办能力建设，特别是县乡政府和村委会、居委会等群众组织全力以赴，为两项试点工作快速推进提供了重要支撑，但总体上城乡基层特别是中西部欠发达地区业务经办能力较弱。

他举例说，2010年，有20%的试点县没有农保经办机构，40%的乡镇没有农保工作平台，30%的乡镇没有银行网点。村协办员与服务对象之比为1∶7022;乡镇工作人员与服务对象之比为1∶18342，县级工作人员与服务对象之比为1∶49212。

刘从龙表示，将按照中央关于加强和创新社会管理、推进基本公共服务均等化的要求，研究完善城乡居民养老保险管理服务规范和相关标准，充实基层经办力量，加快信息系统建设，促进基层金融服务网点建设，尽力为参保居民提供方便快捷的服务。

据了解，除新农保和城居保要实现全覆盖外，今年还要以非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民工和被征地农民为重点，扩大各项社会保险覆盖面，并积极稳妥做好在中国境内就业的外国人参保工作。

在1月召开的人力资源和社会保障部新闻发布会上，发言人尹成基通报说，今年还要探索建立覆盖城乡居民的社会保险登记制度，推进事业单位养老保险制度改革试点，研究建立遗属待遇和病残津贴制度，完善被征地农民社会保障政策，制定基本医疗保险条例和生育保险办法，完善工伤保险配套政策，推进工伤预防、补偿、康复的制度体系建设，等等。

胡晓义表示，到今年年底，随着城乡居民基本养老保险制度实现全面覆盖，以养老、医疗、低保为重点的基本社会保障体系框架将基本建成。

城乡统筹亟待推进

“城镇化率超过50%，这是中国社会结构的一个历史性变化。”今年的政府工作报告说。

胡晓义表示，这一转折点的出现，以及城乡人口的流动成为常态，表明我国社会保障发展进入到一个新的阶段，要求在更高层面和以更大强度加快推进城乡统筹的步伐。

他将现有的涉及城乡的社会保障制度概括为4组10项，即城乡居民医保、职工医保，城乡居民养老保险、职工养老保险，城乡医疗救助，城乡低保。

他认为，要在政策、制度、体制层面加快推进社会保障制度城乡统筹。在政策衔接方面，当前要把握以下三个重点：一是农村低保与新农保的衔接，原则是叠加实施，努力保证政策效应的最大化;二是新农保、城居保与职工基本养老保险的衔接，主攻点可能是缴费年限的认定和换算;三是医疗救助与基本医疗保险的政策衔接。

在制度融合方面，当前要把握以下两个重点：一是城乡居民养老保险，随着今年全覆盖要着力推进合并实施;二是城乡居民基本医疗保险，中央已反复明确城乡统筹的方针，4省市、40多个城市和100多个县的探索也创造了成功经验。

在体制整合方面，重点方向是整合城乡医保管理体制，理顺有关社会保障管理体制。

全国人大常委、农村与农业委员会副主任、民盟中央专职副主席索丽生说，民盟中央去年提出“关于加快构建完整的中国特色社保体系的建议”和“关于推进我国基本公共服务体系全面建设的建议”。建议的要点之一是优化养老保险、医疗保险、社会救助与老年服务四大基本保障制度。

其中，养老保险制度要从目前多元分割、交叉与缺漏并存格局向公职人员、职工、农民三大群体基本养老保险和居民老年津贴等有序组合的“三险一贴”体系发展，实现全覆盖;医疗保险制度要尽快将城镇居民医疗保险与新农合并轨为统一的居民医疗保险，条件成熟后再与职工基本医疗保险并轨为一元化的全民医疗保险;社会救助制度要从以最低生活保障为核心的多元制度并立格局向一个制度、多种待遇的综合型社会救助转化，将社会救助制度作为维护底线公平、促进城乡统筹、缩小城乡差距的突破口，尽快实现城乡社会救助制度的统一。

在“十二五”规划纲要中，社会保障城乡统筹的目标清晰可见：逐步推进城乡养老保障制度有效衔接;加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接;健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，做好各项制度间的衔接;坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。

【出处：中国财经报】

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