2015《广州市全面深化财政体制改革总体方案》全文

穗府〔2015〕5号

广州市人民政府关于印发广州市全面深化财政体制改革总体方案的通知

各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：

现将《广州市全面深化财政体制改革总体方案》印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到问题，请径向市财政局反映。

广州市人民政府

2015年3月16日

广州市全面深化财政体制改革总体方案

为贯彻落实党的十八届三中全会和省委十一届三次全会、市委十届五次全会精神，全面深化我市财政体制改革，率先建立现代财政制度，根据《广东省人民政府关于印发广东省深化财税体制改革率先基本建立现代财政制度总体方案的通知》(粤府〔2014〕64号)、《中共广州市委贯彻落实〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的意见》(穗字〔2014〕1号)，结合广州实际，制定本方案。

一、全面深化财政改革的总体要求

(一)指导思想。

按照完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总要求，深入贯彻党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实省委、省政府和市委、市政府对财政改革的工作部署和要求，立足广州发展实际，围绕改革发展大局，进一步解放思想、开拓进取、大胆创新，继续先行先试，破除体制机制瓶颈，建立现代财政制度，强化广州国家中心城市功能，为全省实现“三个定位、两个率先”的目标作出贡献。

(二)总体目标。

深入贯彻落实科学发展观，坚持社会主义市场经济改革方向，围绕转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展，推进广州新型城镇化和国家中心城市建设，围绕明确事权、改革税制、透明预算、提高效率，全面深化财政体制改革，努力建设有利于转变政府职能、有利于建设公平统一市场、有利于促进基本公共服务均等化的现代财政制度。

近期目标(到2016年)：探索建立政府权责清单制度，逐步理顺市、区(县级市)两级政府事权关系，初步形成市、区(县级市)两级政府事权与支出责任划分的基本框架;全市各级财政部门实现全口径预算编报，并探索建立跨年度预算平衡机制和权责发生制政府综合财务报告制度，进一步完善预算管理制度;贯彻落实国家税制改革措施要求，完善综合治税管理体系，培育地方支柱税源;推进加大政府债务化解力度，实现存量债务较大幅度下降;深入推进预算绩效管理和政府采购制度改革;探索经营性财政资金试点股权投资管理改革，构建财政资金激励引导经济社会发展的长效机制，探索公共资源利用竞争性配置机制，基本搭建起现代财政制度框架。

远期目标(到2018年)：政府事权与支出责任相适应制度基本建立并有序运行;形成科学规范的跨年度预算平衡机制和预算管理制度体系;建立运行有效的权责发生制政府综合财务报告制度及科学规范的政府债务管理及风险预警机制;建立规范有序的公共资源公平配置机制，促进公共资源公开透明、均衡配置;基本形成符合我市实际的地方税收体系，建立完善的现代财政制度。

(三)基本原则。

1.坚持科学发展，注重先行先试。牢牢把握全面深化改革的正确方向，按照中央顶层设计和省委、省政府及市委决策部署，认真总结广州财政改革的成功经验和做法，跳出传统观念思维的束缚，突破利益固化的藩篱，勇于探索、锐意创新、先行先试、科学发展。

2.坚持深化改革，注重转变职能。围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的要求，进一步理顺政府间事权和支出责任划分，改进财政预算管理、体制设计和投入方式，建立事权和支出责任相适应的制度，推动政府职能转变，提高政府运行效率。

3.坚持问题导向，注重以“破”促“立”。牢固树立问题意识和发展意识，从研究解决广州经济社会发展中存在的矛盾和制约新型城镇化发展突出的问题出发，以问题为导向，坚持以“破”促“立”，找准全面深化财政改革的突破口和着力点，实现解决矛盾问题和健全完善财政体制机制相互促进。

4.坚持突出重点，注重有序推进。坚持从广州实际出发，紧紧围绕新型城镇化发展的目标任务推进全面深化财政改革，突出抓好财政管理体制、预算管理制度、政府债务管理、财政绩效管理等重点领域和关键环节的改革，以重点突破带动改革整体、全面、有序推进，确保改革取得成效，努力实现财政改革新格局。

二、全面深化财政改革的主要任务

(一)建立事权和支出责任相适应的制度。

近期目标(到2016年)：建立各级政府和部门权责清单制度，合理界定和划分市、区(县级市)两级政府的事权和支出责任，明确部分共担事权(重大民生项目)市、区(县级市)两级政府分担资金的比例和标准，初步形成市、区(县级市)政府间及其部门的事权和支出责任划分的基本框架。完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付，减少专项转移支付项目，到2015年市级一般性转移支付占财政转移支付的比重提高到60%以上，基本构建符合财力和支出责任相匹配的转移支付体系。

远期目标(到2018年)：通过实施清单式管理和动态调整机制，实现市、区(县级市)两级政府全部事权和支出责任的清晰划分和科学配置，形成较为健全完善的事权和支出责任相适应制度及与之相配套的财政体制机制。

1.制定市以下政府事权划分清单。(牵头单位：市编办;配合单位：市直各相关部门，各区、县级市政府)

一是建立政府事权清单。在中央及省的事权和支出责任划分框架下，围绕促进事权与支出责任相适应的总目标，全面梳理市以下政府政权运转类、发展调控类、市场监管类、公共服务类、社会管理类事权事项，实现清单式管理，作为各级政府履行职能的依据，并根据形势发展进行动态调整。

二是制定市、区(县级市)两级政府事权清单。根据“外部性、信息复杂性和激励相容”三原则，全面清理市、区(县级市)两级政府之间的事权范围，逐步理顺两级政府间原来存在的模糊、交叉、错位的事权界线，科学划分市、区(县级市)两级政府事权，包括市级政府事权、区(县级市)级政府事权以及市以下政府共担事权。其中：市级政府事权包括按隶属关系承担的事务，市域内涉及市场统一、公共安全、社会公平事务，以及市域内和跨区(县级市)公共服务及基础设施建设和维护事务等;区(县级市)级政府事务包括按隶属关系承担的事务，辖区内市场监管、社会管理事务，以及辖区内公共服务和基础设施建设和维护事务等;市以下政府共担事务包括区域性公共服务事务、需共同管理维护事务等。

三是制定政府部门事权清单。按照宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的政府职责定位，合理确定政府部门的权责范围和职能重点。坚持一项事权原则上由一个部门负责，确需多个部门共同履行的事权，要明确牵头部门，分清主次责任，建立健全部门间的协调配合机制，形成工作合力，提高行政效率。推进职能下放，市级政府部门重点加强和改善宏观管理，加强发展战略、规划、标准的制定和实施，维护全市法制统一、政令统一和市场统一;区(县级市)级政府部门主要是加强政策执行和执法监管职责，做好直接面向基层和群众的公共服务与社会管理。

2.科学划分市、区(县级市)两级政府支出责任，逐步建立事权与支出责任相匹配的市、区(县级市)财政管理体制。(牵头单位：市财政局;配合单位：市直各相关部门，各区、县级市政府)

一是制定市、区(县级市)两级政府支出责任划分清单。按照一级政府、一级事权确定一级支出责任，各负其责。市级财政承担市级事权支出责任，区(县级市)级财政承担区(县级市)级事权支出责任。对确定由本级政府承担的事权，由该级政府统筹财力安排，履行事权支出责任。对市、区(县级市)共同承担的事权，由市、区(县级市)按比例分担事权支出责任。对上级政府委托下级政府承担的事权，由上级财政通过转移支付给予补偿。其中：对区域性公共服务类事权支出责任，按照相关事权的信息复杂性和跨区域外部性等情况划分市、区(县级市)分担比例，基础信息收集越复杂区(县级市)级支出责任越大，跨区域外部性越明显市级支出责任越大;共同管理维护类事权支出责任，按照省、市有关支出责任划分要求，由市、区(县级市)两级财政各自承担;对年度预算确定后，年度预算执行中的新增事权支出责任，按照中央及省的改革要求，原则上由出台新增政策的一级政府全额承担支出责任，新的预算年度开始后按既定的事权支出责任划分方案实施。

二是简政放权、富区强基，重心下移，逐步建立科学合理的市、区(县级市)财政分配体制。在中央和省确定的财税体制框架下，进一步理顺市、区(县级市)两级政府财政分配关系;同时，结合我市行政区划调整，综合考虑功能区域划分定位、各区(县级市)的经济社会发展程度，缩小发展差距等因素，按照“保民生、兜底线、促公平”的原则，妥善处理提高上级政府统筹调控能力和调动下级政府能动性、基层保障和激励引导的关系。财政分配制度改革与政府事权改革简政放权、管理重心下移相适应，深化富区强基，强化面向基层的公共服务、社会管理和市场监管职责以及履职保障能力，逐步建立市与区(县级市)财力与事权和支出责任相匹配的财政体制。科学合理划分市、区(县级市)财政收入的分成比例，在确保现有分配格局总体稳定的基础上，通过合理调整增量与存量结构，实现财政收入和财力的合理、均衡配置;进一步加大市对区(县级市)财政激励力度，建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制，充分调动市、区(县级市)两级政府增收节支的积极性，并按照建立事权和支出责任相适应制度的要求，增强区、镇政府的事权和支出责任履行保障能力。

3.完善财政转移支付制度体系。(牵头部门：市财政局;配合部门：市直各相关部门，各区、县级市政府)

制定广州市财政转移支付管理制度办法，进一步完善财政转移支付体系。优化转移支付资金结构，清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套。体现“管理重心下移、富区强基”的精神，加大一般性转移支付力度，到2015年市级一般性转移支付占比提高到60%以上。上级政府应承担均衡区域内财力差距的责任，对各区(县级市)履行事权存在财力缺口的，由市财政视情况给予补助，进一步加强和保障基层提供公共服务及履行社会管理职责的能力。加强与我市新型城镇化改革等相关工作相衔接，建立并完善财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩等相关政策，统筹提高各区(县级市)基本公共服务均等化水平、底线民生保障水平和城乡一体化发展水平。

进一步加强和规范财政转移支付资金管理，普遍推行“因素法”确定转移支付额，逐步将转移支付测算过程和分配结果公开，提高转移支付资金分配的公正性和透明度。严格控制新设转移支付项目及其资金规模，建立健全专项转移支付定期评估、退出机制和财政转移支付预告知机制;同时，加强对各区(县级市)使用转移支付资金的监督检查和绩效评价，各区(县级市)财政部门按规定加强对上级下达的转移支付资金的使用和监督管理。

(二)改进预算管理制度。

近期目标(到2016年)：2015年全市各级财政部门实现全口径预算编报，进一步细化部门预算编制，将一般公共预算细化到末级科目。进一步加强收入预算的完整性，强化支出预算的刚性约束，改进年度预算控制方式，探索建立滚动式预算编制。落实权责发生制的政府综合财务报告制度，逐步扩大试编权责发生制政府综合财务报告的试点范围。进一步深化财政国库管理制度改革，实现国库管理制度机制的规范化、科学化、信息化。研究制定我市土地储备资金管理办法，进一步加强土地出让收支管理。完善财政预决算信息公开及政务信息公开制度，积极打造“阳光财政”。

远期目标(到2018年)：初步实现中期财政规划管理，全市各级财政部门初步建立跨年度预算平衡机制，全面加强财政收支科学化、精细化管理，初步构建科学规范、公开透明的现代预算管理制度。

4.建立健全政府预算体系。(牵头部门：市财政局;配合部门：市直各相关部门)

一是全面建立全口径的政府预决算编报体系。建立覆盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算和财政专户资金预算的预算体系。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，形成各预算间有机衔接的政府预算体系，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值工作，在精算平衡的基础上实现社会保险制度的可持续运行。进一步细化预算编制，各级财政支出预算细化到末级科目，专项转移支付列至具体项目。根据中央及省的改革部署，实现部门预算按照经济分类科目编制。扩大部门预算编制的深度，缩小财政代编预算范围，除保密部门和事项外，由各部门负责的支出全部纳入部门预算，报送人大审议。

二是继续深化部门预算改革。建立健全预算支出标准体系，科学制定部门预算编制预算定额标准，实行以定员定额为主、兼顾单位资产占有状况核定公用经费的管理方式，通过建立单项定额标准、综合定额标准、行业定额标准，实现资产管理与定额管理相结合。不断细化项目预算编制，统筹安排、优先保障重点支出，完善部门预算项目库管理，择优遴选项目支出。对支出项目设置准入条件，根据项目实施条件和年度用款计划编报预算，实现跨年度预算滚动管理。规范信息化项目、政府投资计划项目等项目申报工作，减少预算单位多头申报环节，提高行政效能。继续探索开展项目预审工作，提高项目支出预算审核的规范化和科学化。深化开展“零基预算”试点改革，建立部门预算编制与预算执行进度及财政监督结果相结合机制。

三是完善预算编制意见征询机制。多种形式、广泛征询对年度预算编制的意见和建议，充分进行协商和协调。重大财政项目安排按照重大行政决策程序实施，建立完善重大支出项目评审机制，重大项目安排采取多方论证方式。进一步加大预算编制的公开和监督力度，积极推进为民办事征询民意改革，每年选取部分社会关注度较高、关乎民生热点的预算安排项目，多形式地广泛征询民意。

5.加强财政中长期规划，建立跨年度预算平衡机制;优化财政支出结构，促进经济社会协调发展。(牵头部门：市财政局;配合部门：市直各相关部门)

一是加强财政中长期规划，探索实行滚动式预算编制。研究编制三年期滚动财政规划，并强化规划对年度预算的约束。按照以丰补歉、调节余缺的原则，发挥预算稳定调节基金“蓄水池”作用，一般公共预算如出现超收，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金;如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或减少支出等方式实现平衡。研究建立跨年度滚动式预算支出项目库，实现年度间财政资金项目安排的滚动式管理和预算收支的综合平衡，增强财政资金安排的前瞻性和可持续性。

二是改进年度预算控制方式。会同税务部门和非税收入执收部门提出收入预期，执收部门依法征收、应征尽收。财政部门根据收入预期科学合理编制支出预算，审核重点由财政收支平衡状态向支出政策拓展。一般公共预算的编制在重点保障基本公共服务合理需要的前提下，优先安排中央、省及市确定的重点支出。

三是优化财政支出结构，增强公共财政保障能力。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，促进我市社会经济健康、协调、可持续发展。坚持既要“尽力而为、又要量力而行”的原则，根据经济社会发展不同阶段，按照不同的时间节点细化和量化阶段目标任务，进一步调整和优化公共财政支出结构，完善以基本公共服务均等化为导向的财政投入及保障机制，逐步提高全市各项基本公共服务的保障标准和覆盖水平。“盘活存量、用好增量”，财政政策和资金服务于中央、省及市的生产力布局和产业结构调整，促进我市经济社会发展重点领域建设，优化财政支出和政府投资使用方向，增加公共产品有效供给;改进政府投资使用方式，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，积极培育经济新兴业态，大力扶持我市自贸园区建设，不断壮大战略性新兴产业，促进形成创新驱动力，鼓励支持社会资本参与重点领域建设和重点行业发展。同时，切实降低政府行政运行成本，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”、会议费等一般性支出。

四是清理规范重点支出挂钩机制。在中央及省修订完善有关法律法规的基础上，对由我市自行出台的，与财政收支增幅或生产总值挂钩的支出事项进行全面清理，一般不采取挂钩方式，对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。逐步建立部门财政拨款资金管理与预算编制和绩效管理相衔接的激励约束机制。建立预算执行与预算编制挂钩制度和财政存量资金清理机制，贯彻落实中央及省关于加强项目结余结转资金管理的有关规定，建立结转结余资金定期清理机制，连续两年未用完的项目结转资金，作为结余资金管理。加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。到2015年市本级一般公共预算结转结余资金占一般公共预算支出的比重不超过9%。

6.深化国库管理制度改革和建立权责发生制政府综合财务报告制度。(牵头部门：市财政局;配合部门：市直各相关部门，各区、县级市财政部门)

一是进一步深化国库集中支付制度改革。加快建立预算执行动态监控机制，强化财政资金运行的事前和事中监督，从源头上防止违规使用财政资金问题的发生。积极推进国库集中支付电子化管理，逐步实现财政部门与人民银行、财政部门与代理银行、预算单位与财政部门、预算单位与代理银行之间的电子化管理，探索实现财政国库支付业务完全“无纸化”运行。结合实际，分类推进乡镇国库集中支付制度改革。

二是落实权责发生制的政府综合财务报告制度。改进市本级权责发生制政府综合财务报告试编方法，健全完善试编工作机制。逐步扩大试编权责发生制政府综合财务报告的试点范围。探索建立覆盖全市各级政府的权责发生制政府综合财务报告体系，真实全面地反映政府财务状况和运营情况。

7.规范财政专项资金管理。(牵头部门：市财政局;配合部门：市直各相关部门)

制定并落实市级财政专项资金管理规章制度，建立健全“依法设立、规范管理、目标明确、绩效优先、监管有力、严格追责”的专项资金管理运行体系。加强对市级财政专项资金设立、使用、调整以及撤销等规范化管理监督工作，防范风险，堵塞漏洞，提高财政资金使用效益。对财政专项资金实行目录管理，具体项目实行项目库管理，与部门预算同步编列项目滚动预算。严格控制专项资金规模，属于地方事权的专项转移支付纳入一般性转移支付管理。建立专项资金定期清理和评估的长效机制。巩固清理整合成果，到2015年底市级财政专项资金项目在2014年清理压减51%的基础上，再压减15%，到2018年市级财政专项资金压减至占市级财政总支出的比重不超过15%。

8.加强土地出让收支管理。(牵头部门：市财政局;配合部门：市国土资源和规划委)

从源头、制度上进一步规范土地出让收支管理，制定并落实国有土地使用权出让收支管理规章制度，对我市土地出让收入的征收、使用、预决算、监督检查等方面进行规定，进一步提高土地出让收入预算的准确性，增强土地出让支出预算刚性。细化土地出让支出项目，规范土地储备开发资金的使用，防范资金财务风险，力争实现土地出让收支的精细化、规范化管理，进一步提高土地出让收入的使用效益。

9.深化推进财政信息公开工作。(牵头部门：市财政局;配合部门：市直各相关部门，各区、县级市政府)

进一步细化财政预决算及“三公”经费公开内容。到2015年各级财政一般公共预算全部公开到末级科目，“三公”经费细化出国前往地点、公务接待人次等信息，实行会议费预算单列公开;到2016年，专项转移支付公开到具体项目。对专项资金实行公开主体、管理办法、申报指南、绩效评价等信息的“八个公开”。加大政务信息公开力度，健全预决算信息披露制度，2014年起，实现对市总预决算、市本级预决算及其调整信息的信息公开;2015年前，在全市各区(县级市)开展财政和部门预决算、“三公”经费预决算等方面的信息公开工作。拓宽渠道，建立与“两代表一委员”的沟通联系长效机制，广泛听取代表委员的意见和建议。推进办事程序公开、依申请公开和网络参政问政工作，对符合条件的政府采购项目等事项推行网上公开申报、受理和咨询。

(三)推进税制改革，建立健全地方税收体系。

改革目标(到2018年)：完善地方财税体制建设，按照中央、省的统一部署，推进“营改增”试点改革，做好各项税制改革工作;进一步完善综合治税管理体系，研究培育地方支柱财源，稳定地方收入来源。进一步完善涉税信息共享机制，加强地方税源管控;清理规范税收优惠政策。

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