养老金改革的真问题

近日，延迟领取养老金再成热门话题。清华大学教授杨燕绥因提出“先退休但不领取养老金”的建议，引起广泛争议。但是，延迟退休或推迟领取养老金，仅仅是社保改革的一个问题，真正重要的大问题却被忽略、被遮蔽了。

作为社保专家的杨燕绥，曾在清华版养老改革方案中提出多项建议，其中包括“50岁退休，65岁领取养老金”。当被问及中间的15年怎么办时，杨燕绥对媒体表示，这些人提前退休后，“经过培训参加社会服务，男的去养老院做园丁，女的给老人洗衣服，多好！”

养老金改革是个复杂的公共政策问题。坊间断章取义的报道和专家随心所欲的回答，都把复杂问题简单化了。应该看到，面对快速老龄化，中国汲取欧美国家经验教训，逐步推迟退休年龄，是迟早的事。但是，比推迟退休更重要的是，必须推进三大改革：

首先，应尽快启动公务员和事业单位养老保险改革。这个问题的核心是既得利益问题。但也要看到，消除计划经济的体制遗留，把公务员和事业单位纳入现代养老保险框架，涉及公民权利的基本公平，必须尽快研究制定改革方案，让民众有信心，增加对养老改革的信任。

目前，公务员和绝大部分事业单位职工，在职期间基本不缴费，其养老金由国家财政和单位按退休前工资的70%-90%支付。而城镇企业职工，在职时个人和工作单位需缴纳高达月工资28%，退休后养老金仅为当时社会平均工资的50%-60%。

中国社保体系长期实行“双轨制”，机关事业单位职工与企业人员分别执行两套养老金制度，养老待遇差距悬殊。早在2008年，国务院就确定浙江、山西、云南、重庆、广东等五省市，试点事业单位养老改革。但五年以来，该项改革一直原地踏步，鲜有进展。

在全面推进改革的当下，这种养老“双轨制”再也不能持续了。否则，养老金改革就是纸上谈兵。当然，除了公务员养老制度并轨，现行针对农民和城镇未就业居民的养老计划，其待遇也远低于城镇职工。如何逐步实现并轨，也需要从长计议，拿出稳妥的解决方案。

其次，拓宽养老金投资渠道，清理偿还社保旧账。

政府主导的社会养老保险，从本质上看，与商业保险没有本质区别，都要遵守“大数定律”，建立在精算基础上，确保稳健而较高的投资收益。如果仅仅是把个人和公司的钱归集到社保部门管理，那就不是什么社会养老保险，也不可能真正满足参保者的养老需求。

目前的社会保险基金，除了以备不时之需的全国社保基金，大多数地方用于存银行、买国债，安全性当然没问题，但是，增值收益率与定期存款差不多，也是不争的事实。客观地说，靠如此低的增值收益率，不可能实现政府对参保者的养老承诺。

因此，结合金融体制改革和投融资体制改革，比如，采取发行特别国债等方式，提高存量社会养老基金的投资收益，已成为迫在眉睫的事情。同时，为确保更多的人参保，中国还应适当降低养老保险缴费率，并让参保者对基金的投资、运营有更多的参与和监督。

同时，数万亿的“养老金欠账”也必须解决。所谓“养老金欠账”，是针对社保制度建立前已就业和退休的职工，他们工作时并无社保缴费，这部分钱其实被当作国有企业的利润上缴财政了。但是，这部分职工的养老金，主要靠挪用后来缴费者的个人账户资金支付，由此造成个人账户空账。（详见：退休年龄之真问题）

解决这个问题，仅仅靠推迟退休年龄来弥补历史欠账是不负责任的做法，必须由国家出资，或变卖或转持国有股实现。因此，下一步养老金改革，必须要清理此前旧账，并预留制度通道，给解决“养老金欠账”提供出路。这也是制约社保改革成败的关键问题。

第三，必须尽快调整现行生育政策。中国13年前就已经进入公认的老龄社会。应当看到，经济社会的巨变，加上30多年严格的生育控制，中国的生育率已经很低了。而低生育率导致的劳动年龄人口的减少，是整个养老金体系入不敷出的根本原因。

中国正在快速地老龄化。在这个大趋势下，养老基金终有一天会入不敷出。但是，中国现行计划生育制度，正在加速社会的老龄化。

据2010年第六次全国人口普查，中国女性的总和生育率为1.188（即平均每对夫妇终生生育不到1.2个孩子），远低于2.1的世代更替水平。其实，远低于更替水平的生育率已维持了20年，如此下去，老龄化更将严重，养老金支付危机迟早会暴发。

随着快速老龄化到来，创造财富的人日渐减少，消耗财富的人逐步增加。随着人均寿命的提升，推迟退休年龄势在必行。但是，面对日渐膨胀养老金账户空账，仅靠推迟退休年龄，远远无法弥补。中国需要推进更多、更具实质性的改革，以缓解未来的养老支付风险。

总之，为从根本上减缓养老金支付风险，中国应尽快放开生育控制。同时，推迟退休年龄也应该是可选项。但是，在推迟退休的政策出台前，决策者必须下决心打破既得利益束缚，推进实质性的制度性改革，尽可能降低社保体系的系统性风险。

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