中低速经济增长下的社会保障问题初探

当前，我国经济发展仍处于重要战略机遇期，但经济社会发展面临的困难仍然较多，不确定性因素增加，潜在经济增长率将逐步放缓，未来将从“持续高速增长阶段”进入“中速增长阶段”，甚至可能面临低速增长，这是经济发展到一定阶段的客观规律，也是我国主动政策调整的必然结果。在这种情况下，如何前瞻性地布局中低速经济增长环境下的社会保障模式，已经成为摆在我们面前的重大课题。

近年来我国社会保障投入逐年大幅增加，各项体制机制不断创新，民生新政频频出台，惠民力度不断加大，民生事业取得了历史性突破。当前和今后一段时间，随着经济社会发展，我国财政社会保障支出将进一步增加，并将形成巨大的刚性支出压力。

一是人口老龄化带来的社会保障支出压力。据预测，“十二五”时期我国60岁以上老年人年均增长800万，预计到2040年前后达到4亿的峰值，占届时总人口数量的31%左右。人口结构的加速老龄化将大大加重劳动年龄人口的税收和社会保障负担。随着人口结构的日益老龄化，赡养比将越来越高，一方面未来劳动年龄人口、公共财政通过代际转移支付来支持老年人的负担会不断加重，另一方面在其他条件不变的情况下，社会储蓄率或投资率在长期内将逐步下降，由此导致一个国家经济增速的放缓。二是城镇化带来的社会保障支出压力。从城镇化的影响来看，今后二十年，城镇化将是推动我国经济社会发展的主要动力。推动城镇化，逐步把外出务工农民转为城市市民，需要同步推进城镇基础设施和保障房建设，还要确保粮食安全。与农村居民相比，城镇居民具有更高水平的社会保障需求。城镇人口比例的增加，意味着社会保障整体水平的提高，必然加大社会保障资金压力。三是经济结构调整和产业升级带来的社会保障支出压力。从转变经济发展方式的影响来看，随着经济结构的调整和产业升级，一方面，资本有机构成将不断提高，资本排挤劳动力的程度将增加，经济增长中的就业岗位增速将落后于经济本身的增速；另一方面，淘汰落后产能、关闭高污染、高耗能企业也会导致部分工人下岗失业。这也就意味着部分宏观经济调整成本向社会保障转移，加大社会保障资金的压力。

此外，从收入分配制度改革来看，社会保障是政府实施二次分配、缩小一次分配差距的重要工具。目前，我国收入分配制度改革已经进入了攻坚阶段，相关部门在研究制定收入分配制度改革方案时，要求在财政支持社会保障等方面设定具体量化指标。这都将对今后社会保障资金供需带来很大的压力。

今后一段时期，解决制度缺失问题，稳步推进城乡社会保障制度统筹，健全社会救助体系，逐步提高保障标准等，都将对社会保障资金需求提出更高的要求。与此同时，我国财政收入的不稳定因素也在不断增加。国内经济运行还面临不少困难，企业利润下降，结合税制改革实施结构性减税政策，都将减少一些收入。同时，国际经济低迷和国内困难因素相互叠加，短期因素和长期问题相互影响，周期性波动和结构性矛盾相互交织，财政收入持续稳定增收的难度越来越大。因此，今后我国决不能走简单的过高过滥、“养懒汉”、不可持续的社会福利模式。不能只是习惯于高增长环境下的社会保障模式，而是要本着循序渐进和总体适度的大方向，走出一条能够经得住经济波动锤炼、避免过于超前、适合国情的中国特色社会保障的路子。要实现这一目标，必须在社会保障制度顶层设计上实现新突破，研究推动社会保障制度进一步改革与发展的整体思路。

一是“三个坚持”。一是坚持保基本。在社会主义市场经济条件下，政府在保障义务教育、基本医疗、基本住房等基本需求方面负有义不容辞的责任，把基本需求保住了，社会保障“安全网”健全了，就能解除群众的后顾之忧，使他们更放心地就业创业，通过辛勤劳动创造财富。二是坚持广覆盖。即扩大社会保障制度覆盖面，促进“共享式”发展，实现“人人享有基本保障”。按照健全覆盖城乡居民社会保障体系的要求，不断深化社会保障制度改革，努力实现城乡之间、地区之间、制度之间和群体之间的协调推进，促进基本公共服务均等化。比如，以非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民工等为重点，将符合条件的各类人群纳入社会保险制度覆盖范围。再比如，对有劳动能力的失地农民，在促进就业的基础上，将其纳入城镇社会保险制度。对无劳动能力的失地农民，区分城镇规划区内外，将其纳入城镇或农村居民社会保障制度。三是坚持可持续。自欧债危机不断发酵以来，很多欧美国家都在反思债务危机背后隐藏的福利危机。作为经济发展水平远落后于欧美国家，并且面临着“未富先老”挑战的我国，必须对此保持清醒的头脑，必须处理好政府与市场的关系，充分发挥市场机制的作用，避免落入福利陷阱。对市场机制能够提供的保障职能，政府不要越俎代庖；对该由个人和单位承担的社会保障责任，政府也不要大包大揽。否则，既抑制了市场机制的效率空间，影响了市场主体的积极性，政府也会因此背上沉重的包袱。

二是“五个着力”。一是着力完善财政社会保障投入机制。未来一个时期，社会保障事业面临健全体系、扩面覆盖、提高保障和服务水平等工作，任务重、要求高，必须进一步加大财政社会保障投入力度。新增支出重点向农村农民、社会救助、社会福利等社会保障体系中较为薄弱的领域倾斜，重点用于支持农村社会保障制度和城乡基本医疗保障制度建设。二是着力推进建立多元化、多层次保障机制。在发挥政府主导作用的前提下，研究完善财税政策，大力推动企业补充保险和商业保险的发展。改进和完善公办民营、民办公助、税收优惠等财税支持政策，将政府购买服务从基本医疗和公共卫生领域扩大到养老服务、就业服务、社会保障经办管理服务等不同领域，鼓励社会力量参与社会保障事业发展，支持社会力量举办社会福利事业，优先发展社会养老服务。三是着力完善社会保障待遇标准调整机制。建立与人均GDP、物价水平、工资或收入水平等指标联动的待遇调整机制，确保社会保障待遇与经济发展水平相适应，减少待遇调整的人为性和随意性。同时，建立领取失业保险金与就业状况挂钩机制，促进失业人员尽快再就业；通过科学、合理的费用控制机制，保证医疗保险基金收支平衡。四是着力建立健全中央和地方分担机制。在加大中央财政社会保障投入的同时，要进一步强化地方政府的责任。通过加大一般性转移支付力度，增强专项转移支付的针对性，引导地方政府增加投入、完善制度和规范管理。五是着力健全社会保险筹资机制。积极推进实现社会保险费税务机关统一征收，提高筹资效率，降低征收成本。建立个人缴费与社会保险待遇的挂钩机制，激励参保人多缴多得。继续充实和壮大全国社会保障基金。在确保风险可控的前提下，研究适当拓宽养老保险基金投资渠道，促进基金保值增值。

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