郑秉文：双轨不破 社保改革难推进

    深化改革转型发展专家谈

中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文对《经济参考报》记者表示，现行的统账结合的社保制度导致公平与效率两方面出现诸多问题，应引入名义账户制对现行制度进行重构。

《经济参考报》：社会保障直接关系着亿万百姓的切身利益，任何一个有关社保的新闻话题都会引发全社会的关注。这也从一个侧面反映出我国的社保制度是在“带病工作”。首先请您给我们现行的社保制度下一个“诊断书”。

郑秉文：我国的社会保障制度是从国企改革中诞生的，十几年来取得了举世瞩目的伟大成就。但我们不得不承认，这项制度仍存在着不少问题，有的可能非常尖锐。把这些问题简单梳理一下，大致可归为两大类，一类是公平问题，一类是效率问题。

在公平方面存在着横向公平和纵向公平两类问题。

横向公平问题有好几个表现，一是不同人群之间的不公平。理论上讲，我国已基本实现养老保险全覆盖，事实上，农民工和城镇灵活就业人员未能完全覆盖，长期裸露在制度之外。二是地区“割据”情况严重，导致各地的待遇水平存在较大差异。三是部门之间的不公平，主要是公共部门和私人部门之间存在较大差异性，也就是常说的“双轨制”。

纵向公平是指退休金制度缺乏正常的待遇水平调节机制。近9年来，养老金在全国范围内每年上调10%，退休人员的生活水平得到了极大改善，本来，这是一件大好事。但是，由于上调时外生的行政干预，出现了严重的公平性问题。比如，领3000元养老金和领1000元养老金同样上调10%，其绝对额差距会越拉越大，甚至出现倒挂现象，有的地区养老金水平高于工资。

《经济参考报》：正是因为在社保制度的公平性建设上还存在这种横向和纵向的公平问题，尤其是存在着“双轨制”，所以老百姓才会否定延迟退休吧？

郑秉文：可以这样说吧。反对延迟退休年龄的各种声音中，相当一部分原因是出于对“双轨制”的不满，进而表达对社会不公的不满。去年的测算隐性债务、投资体制改革、事业单位改革之所以很难进行下去都与此有关，可以说，“双轨制”不打破社保改革很难向前推进。

《经济参考报》：这是公平问题，那么效率方面的问题呢？

郑秉文：在效率方面，存在两个宏观问题和两个微观问题。

一个宏观问题是投资体制低下，养老金贬值风险加大。当前，2.3万亿元的养老金，全部存在银行，收益率跑输同期CPI，导致养老金严重缩水。过去十几年，如果用全国社保基金理事会的投资收益率作为衡量基准，这种缩水是惊人的。另一个宏观问题，主要体现在资金运用低效导致财政转移支付激励不足。一方面，全国一半地区收不抵支，需要财政转移支付；另一方面少数几个沿海省份每年基金盈余较多，这部分积累资金又只能享受较低的利率，造成宏观资金运用效率低下。

第一个微观效率问题，是指制度收入激励不足。当前社保的费率、费基等很多参数远低于目标。以费基为例，假设你收入5000元，但实际费基可能只有3000元，这与住房公积金形成鲜明对比。住房公积金的费基达到正常费基的100%，且逐年增加，而养老保险的费基大约只有目标费基的70%。费率方面，我国名义费率在全世界有养老保险制度的180多个国家中，大概排在十几名的位置，但这只是名义费率。而且，很多地区和省份甚至公开降低费率，因为基金收入太多导致规模太大，越大越损失，因为投资收益率太低了，只能人为地压低每年的缴费收入，这样才能减少缩水。第二个微观效率问题，是养老保险做实个人账户的积极性严重缺乏，导致其长期空转。个人、企业、地方政府和中央政府等四方做实账户的激励机制都严重不足。

《经济参考报》：为什么个人、企业、地方政府、中央政府的积极性都不高呢？这种相关各方都不获益的制度，为什么还能存在？

郑秉文：从职工个人来看，占工资8%的个人账户只享受2%至3%的活期利息，如果用这部分钱去理财，收益率不会这么低；从企业角度看，做不做实账户与企业没有什么关系。从地方政府来看，如果中央不给钱，他好不容易找钱来做实账户的目的是什么？是为了放在银行里睡觉？说不通。对中央政府来讲，情况稍微复杂一些：对负责财政的管家来讲，如此低效地去用钱，显然没有积极性，普通老百姓都知道理财，难道每年拿出那么多真金白银去做实账户，然后放在账户里贬值？对负责做实账户的主管部门来说，反正是中央文件说的让做实，只要有人给钱，凭啥不去做实呢？拿到钱了、账户做实了，不就落实中央政策了吗？至于能不能提高收益率，那就不关我的事了。

虽然空账不影响当期养老金的支付，但是它会导致制度长期不能定性、定型，严重影响政府和制度的公信力。

《经济参考报》：这种既不促进公平又不保障效率的社保制度，的确到了非改不可的时候了。要治病首先要找到病根在哪儿，这些问题是如何造成的？

郑秉文：从改革原则上讲，公平性和效率性的权衡，始终是制度设计需要解决的根本性问题。我国养老保险统账结合的设计初衷是好的，但执行起来却并不是那么回事。个人账户的引入是不成功的，实行完全的实账积累制，理想是好的，与现实是有巨大差距的。再看社会统筹部分，现收现付制与二元结构存在严重冲突，因为中国发达和不发达地区之间的差距太大，从信息经济学上解释，就是非精算中性制度下只能实行层次很低的统筹层次，因此，道德风险就加大，进而导致逆向选择，最终的结果就是制度长期低效。正是由于统筹层次低下，难以提高，中央政府和地方政府都不愿意实实在在地提高，就进一步加大了道德风险，由此形成恶性循环。

《经济参考报》：您为现行社保制度提供了一份相当详细的“诊断书”。那么您开出的治疗方案或者“处方”呢？

郑秉文：谈不上“处方”和方案。从我个人认识来看，实行NDC(名义账户制)是一个办法。这个办法可以实现一个重要目标：多缴多得，少缴少得。这样一来，养老保险覆盖面可以立刻扩大，公平可以实现了，效率也提高了，缴费收入可以迅速实在起来，可以避免很大损失。就是说，要在制度设计中引入精算中性因素，这样才能重新构建和改善统账结合的社保制度。

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