普惠时代的社会福利漏洞问题研究

　字体小大时间：2015-11-26来源：中国社保网编辑：社保网-夏宇

【导读】:所谓福利漏洞，是指在福利政策实施过程中因管理、服务和受益对象等违规造成福利资金的损失和浪费，从而降低福利效益并偏离政策所设定的目标、标准和群体的一种现象，防范漏洞与增加投入都是普惠时代福利制度建设的重要内容。

中国正迈进普惠型福利社会的门槛。近来社会福利资金投入之大、社会福利项目之多、惠及群体之广，都是历史上从未有过的，这一方面提高了社会的福利水平、减少了社会风险，另一方面各种福利资金的非合理损失也明显增加，这种现象可以称为社会福利漏洞(以下简称为福利漏洞)。所谓福利漏洞，是指在福利政策实施过程中因管理、服务和受益对象等违规造成福利资金的损失和浪费，从而降低福利效益并偏离政策所设定的目标、标准和群体的一种现象，防范漏洞与增加投入都是普惠时代福利制度建设的重要内容。

一、福利漏洞的表现形态

按照不同的分类标准，福利漏洞有不同的表现形态，这可从以下几个角度来分析。

(一)从行为主体看，可分为管理型、服务型和受益者型

福利资金的输送过程一般涉及到管理者、服务者和受益者三方面，这三方都可能借助各种机会来获取不该得到的福利资金，造成福利漏洞。

一是管理型福利漏洞。指福利行政管理部门将本该用于福利的资金改作他用或化为己有或疏于管理等所造成的资金损失。政府部门等将福利资金用于其他项目，福利管理部门和人员利用福利制度和管理的缺陷，挪用部分福利金来补充办公经费和单位福利，或将基金私自投资并将部分收益化为己有，或虚构福利项目以及福利对象来冒领福利资金，或与福利服务机构等合谋套取福利资金，或采购价高质次的福利服务和物品等。另外，福利行政管理部门未尽职尽责，管理流于形式，致使福利资金出现了不合理的损耗，也是管理型漏洞的一种表现。

二是服务型漏洞。以服务形式存在的福利通常需要借助社会服务机构来传递给需求对象，而一些服务机构借服务之机，将本该用于福利对象的资金转化为机构的运行费用以及工作人员工资或福利，甚至以服务为手段来非法套取福利资金等。如：利用服务标准的相对模糊性，变相降低服务质量或夸大服务水平，或者说没有提供与所获得的资金相对应的服务水准；利用信息不对称的优势或制度中的漏洞，虚增并未真实提供的服务或与服务对象合作来套取福利资金，这在第三方支付的社会保险领域比较突出；过度供给服务，增加不必要的服务项目或诱导福利对象接受不必要的服务等，致使国家不得不投入更多的福利资金。

三是受益者型漏洞。作为福利政策的指向客体，福利对象也会获得额外的福利等。具体表现为：因政策自身的缺陷或因对政策缺乏了解，福利对象从同一类型的福利项目中重复享受好处特别是国家的福利补助；受益者虽符合享受的条件，但所获得的福利明显超过了政策所设定的标准，如最低生活保障在实施过程中，申请者通过掩盖实际收入或夸大困难等而获得了高于标准的补助；福利对象按相关政策丧失享受某项福利的法定资格，但仍享受原福利补助或原待遇等，这种不该受益的现象在社会救助和社会保险领域比较明显，有的失业人员重新就业后，仍刻意隐瞒就业信息，继续享受失业保险待遇。

(二)按行为人的动机，可分为故意、无意和有意无意等类型

从违规获益者的主观动机看，福利漏洞可以分为无意、故意以及无意和有意等三种情况。

一是无意造成的福利漏洞。通常是，福利管理部门因技术、人力、信息等因素，无法及时发现福利供给中的漏洞，福利对象对政策不了解或因政策体系不健全，最终无意中获得了超过政策标准的福利或不该享受的福利。如在养老保险制度中，一些农村居民既参加了城镇养老保险也参加了农村养老保险的重复参保也属于一种无意获利行为；福利对象丧失了资格后，自己和家人等未能及时将相关信息上报给福利管理机构而多领取了福利金，福利对象将自己的福利用于家庭成员和其他关系人等，都是无意中给社会造成福利损失的案例。

二是故意非法套取资金形成的福利漏洞。这是指福利管理者、服务者、福利对象及非福利政策直接受益人等明知非法获取福利好处是一种违法犯罪行为，却仍利用其中的一些漏洞并有意识地用欺诈手法获得不该或超标准的福利资金。如管理者伪造福利对象来谋取非法好处；福利对象利用信息不对称的优势，夸大需求和困难程度，以便获得更多的福利援助；服务机构通过伪造一些并不存在的服务项目、服务对象来套取福利资金，尤其是医疗服务机构通过伪造患者、增加住院时间以及开虚假处方等来非法套取医保基金的现象较为典型。

三是无意和有意共同作用所导致的福利漏洞。相关方虽知晓自己或他人的福利行为可能不合规，但出于种种考虑而没有约束这种行为，以至于造成了福利损失。有关部门和社区组织等出于维护本地居民利益的需要，总设法用足政策而将不符合条件者纳入到福利保障的范围，服务机构为照顾服务对象而善意地帮助其利用规则中的漏洞而“合法”地获得额外好处，有时服务机构明知持服务对象伪造信息，但因自己也能获益而有意无意地放松了警惕。服务机构在非法套取福利资金的过程中，有些福利对象也无意、有意地起到了配合作用，如在新农合制度中，有的农民因对相关政策不了解且为获得了一点好处就将自己的医疗卡租借给医疗服务机构，[1]就是无意和有意中造成了福利资金的损失。

(三)按行为的性质，可分为道德型、违规型和犯罪型

按照性质和后果，福利漏洞可以分为道德型、行政违法型和犯罪型三种。

一是道德型的福利漏洞。就是福利资金的损失在程序上是合理的，既不能给予相关方行政处罚也无须司法介入，但在道德上，其福利行为却又需要给予谴责。如福利管理部门的职责之一就是规范和严格管理以减少福利资金的损失，在管理过程中，有些管理部门或设定苛刻的领取条件，或变相延缓支拨付福利资金，或阻止福利基金的合理转移等，造成了福利资金的大量结余，虽然说这些做法降低了福利对象的受益程度，但在制度上和形式上却是合规的。再如，管理人员在福利发放过程中因对材料的审核流于形式，把关不严，致使福利对象超标准享受福利，这只能说其责任心不强。同样，社会服务机构固然存在着服务诱导和过度服务的问题，却也提供了真实的服务，而服务对象只是接受了不必要或者不需要的服务而已，对这种滥用福利的行为只能给予道德和舆论批评，却不能处罚相关责任人。

二是违法型的福利漏洞。即福利相关人违背相关法律法规，给国家和福利对象等造成了福利损失的现象。福利相关方明知其福利行为不合法，却仍设法钻空子而获得福利，只是非法获得福利资金数额相对较小，尚达不到刑事处罚的标准，如管理方挪用福利资金。当前，国家投入和社会投入以及民众缴纳的各种福利基金数额巨大，而政府部门或擅自改变福利资金的用途或挪用到其他公共项目中。由于这种违规主体是政府，个人和有关部门未必获得好处，其行为也没有达到犯罪的程度，处理结果一般是给予相关人员行政处分并责令限期整改。再如医保卡持有者将卡内的资金套现，所套现的仅是自己的私有财产，只能算是一种违规行为，一般被查处的结果就是给予行政处罚。

三是犯罪型的福利漏洞。就是按照相关法律，贪污、欺诈福利资金的行为应课以刑罚。福利制度虽被视为预防和减少犯罪现象的一种稳定机制，但本身也可能成为一个犯罪的领域。在普惠型福利时代，各种主观恶意、情节严重、社会危害大的福利犯罪也日渐增加。如福利管理人员贪污和渎职造成的资金重大损失，福利服务机构的恶意套取福利基金以及福利对象和非福利对象恶意诈骗巨额的福利金等，都是犯罪型的福利漏洞。

二、福利漏洞的形成机理

普惠型福利意味着更多的福利资金、服务机构、福利项目、福利对象以及福利标准等，福利漏洞也随之增加和增大。具体而言，福利漏洞的形成机理较为复杂，是社会福利发展阶段、政策设计、福利治理和社会惯习等因素相互作用的结果。

(一)福利事业的快速扩张

不同发展阶段的国家所面临的福利问题是有差异的。20世纪70年代末西方福利国家出现危机后，其应对措施主要是提高福利运行的效率，增加受益者的责任，加大防范和打击各种福利欺诈等行为的力度，减少和堵塞福利漏洞。中国的福利制度建设则着重解决供给不足的问题，以更好地满足社会的福利需求，因此国家在较短时间内就密集出台了一系列的福利政策，投入了巨额资金，初步构建起了普惠型的福利体制，但福利制度缺乏整体性的规划，管理体制、管理机构和运行机制等滞后于福利资金投入的速度，福利资金的跑冒漏无法避免；另一方面，福利管理机构尤其是基层部门的管理经验、管理能力等也一时难以跟上福利发展的节奏，加之福利对象众多，管理者限于经济、时间和精力等成本无法逐一精确审核，客观上使得少数福利服务者和受益者等看到了其中的空子。另外，政府、媒体和学界等对福利漏洞的严重性和风险缺乏清醒的认识和估计，一般认为，中国主要的福利问题在于重视程度不够、受益面过小，要缓解贫困、减少社会风险、促进社会平等、实现社会正义，就必须增加福利资金投入，减少资金漏洞则属于次要问题。何况社会福利问题形成的一般规律是，先出现问题，引起舆论关注，再形成治理的思路和政策。在普惠时代，只有更多的福利资金非正常损耗之后，有关部门才会警觉并采取措施堵塞漏洞。

(二)福利政策设计的缺陷

福利政策设计本身的缺陷会使得资金输送不畅，管理者、服务者和受益者等容易发现其中的漏洞。一是各种福利政策间的整合程度较低，整体性的制度框架尚未形成。普惠时代的福利制度建设不是从零开始的，而是对于既有体制的补充与完善，地区性、行业性、阶层化的福利分割模式并未真正打破，同一福利项目管理却分属于不同的政府部门，一方面国家难以全面、有效地监控福利资金的使用和运行情况，另一方面也给福利管理部门、服务机构乃至福利对象等提供了更多非法获益的机会和可能。比如农民重复参保与其说是钻制度的空子，毋宁说是保险制度间缺乏衔接与整合所造成的。二是资源分配的不合理造成了福利资金的浪费。福利旨在满足人们的需要，设计相关政策时应体现出均等化和积极差别的原则，兼顾人们的共同需要和特殊需要，但有些差别对待的福利政策是以目标对象的身份而非其真实需要为基础的，由此不同群体间所占有的福利资源相差悬殊，有些群体福利供给过度，超过了其实际需求，或滥用福利或挥霍性地消费掉或转移给非政策指定对象，有些人因福利需求得不到满足而不得不设法寻找其中的空子，同时不合理的资源分配机制也刺激了服务机构过度服务的欲望，最终浪费了有限的福利资源。三是福利标准笼统模糊、操作性不强以及目标群体不明确，[2]既给了管理者很大的自由裁定空间及解释、变通规则的余地，也增加了管理者“甄别”出合格对象的难度，福利对象和服务机构等则不易发觉自己的行为是否违规。

(三)福利违规惩处的难度

福利是需要道德和政治支持的一种制度，[3]且被视为一种社会稳定机制，这就意味着福利漏洞往往是合情合理与不合法交织在一起，福利对象的超标准受益等毕竟也是符合基本条件的，只是超过了政策设定的享受标准而已，何况有的福利对象伪造资料掩盖信息而冒领福利金确实也是无奈之举，这种违规却合乎福利伦理准则，若取消或降低超标享受的福利待遇，其生活可能会陷入困境，福利管理部门有时只得默认这种不该获得的福利，甚至因舆论压力或出于维稳的需要而不得不变通规则而将不合格者纳入到保障范围之内。这种福利违规现象究竟应惩罚福利对象还是有关部门失职无疑也是一个难题。福利行政管理部门和服务机构套取福利资金后未必是当事人自己获利，可能用于其他公益领域或部门、机构的办公经费和员工福利等，这也难以惩罚相关责任人。福利欺诈和套利当属一种违法乃至犯罪行为，我国《刑法》以及福利法规中有相应的惩罚条款，事实上因非法套取福利资金而被课以刑罚的案例不是没有，但总的来看，除了管理人员贪污或挪用巨额福利资金、服务机构和福利对象恶意套取大量福利资金等少数极端情况外，大多数福利违法行为甚少受到相应的惩处。通常的作法是，管理者挪用福利资金等可能仅含混地通报批评并责令改正或以对机构的批评代替对个人行为的惩处，服务机构则暂停或取消其服务资质，不符合条件者则取消资格或追回领取的福利金等，这种惩罚缺乏足够的威慑力。[4]较低的违法成本和较高的收益，使得部分福利管理者、服务机构和受益对象等敢于冒险套取资金。

(四)文化惯习的负面影响

鉴于日渐突出的福利漏洞问题，政府也采取了各种措施予以防范，不过政府似乎更关注正式制度的建设与运行，相对忽视或低估了文化惯习等非正式制度的消极影响，非正式的文化惯例从两个方面影响福利制度的运行。一个是小团体主义文化鼓励了福利管理者的违规行为。在浓厚的小团体主义文化传统的熏陶下，民众的思想与行为往往呈现出矛盾的一面，既追求公平也特别看重自身利益和小群体利益，那些能够为本地方和本单位等谋取更多好处的领导往往被评价为有魄力、有能力，只要其能争取到额外资金即使是过度享受乃至贪污部分都会得到宽容，于是社会上形成了一种“谁争取的资金谁使用”习惯，这无疑扭曲了福利资金的公平分配原则，使得福利资金很容易流向非政策对象手中。二是民间文化惯习客观上也刺激了福利违规行为的发生。中国人既崇尚勤劳致富也信奉“马不吃野草不肥，人不得外财不富”的逻辑，现代市场经济进一步激发了国人逐利的欲望，致富已成为衡量一个人成功与否的最直接标准。在“外财文化”[5]和发财致富思想的支配下，有些人视获取不该获得的福利为一种本事，极少会产生道德上的焦虑感，民众也鲜质疑违规者的道德品性，甚至羡慕其获得额外福利的能力和机会等。三是熟人一关系纵容了福利不法行为。中国是个熟人社会，关系、人情等因素总会不同程度地渗透到福利制度之中，放大了福利违法现象，尤其是管理者碍于关系和人情等而有意照顾服务机构和福利对象，或改变资金的分配标准，或将不符合规定的对象纳入到福利保障之中，或不愿制止服务机构或福利对象的违规行为。

三、福利漏洞引发的风险

从人类的社会福利实践看，任何时代和任何国家的福利资金都不可能百分之百地按照政策标准传递给政策所指向的对象，但过多的漏洞不仅可能降低福利资金的使用效率、妨碍制度的运行，而且会偏离福利的公平目标，引发福利道德风险和福利制度的运行安全等问题。

(一)偏离福利政策目标，引发新的不公平

社会福利是政府给予国民的“社会工资”，旨在弥补市场机制的失灵，促进社会整合，具有很强的政治性、工具性和功利性。普惠型福利政策的推行与实施，意味着不分城乡户籍的居民都有机会分享满足基本生活需求的福利，尽管如此，每项福利政策和每个福利项目也都有明确的受益对象，福利资金应最大限度地流向政策所设定的目标群体，实现福利政策的正义目标，但这个目标的实现程度则需要进行事实和价值的综合判断。[6]任何社会福利政策都蕴含着强烈的价值目标，这是毋庸置疑的，而在实际运行过程中，一些福利资金却并未真正地惠及于既定的对象，或福利对象没有按照政策标准享受福利，而是流向了不该受益的群体或机构，这既降低了福利资金的使用效率和效益，也降低了政策对象的福利水平。尽管说弱势群体也可能获得额外的福利，但总的来说越是社会优势阶层套取福利资源的机会就越多、渠道越广、可能性越大，如此稀缺的福利就成为优势群体的一种潜在补贴或隐性收入，无形中进一步拉大了阶层间的收入和地位差距。另外，由于人情和关系的影响，那些能够借助所谓关系网的地区和部门可能会争取到更多的福利资金，在既定的资金框架下，这意味着其他地区和机构福利资金的减少、福利水平的降低，有些地方、部门和群体却因此受益过度乃至不该受益等。福利资金的非正常流失既扭曲了福利的工具和伦理价值，也会引发福利守法者的不公平感。[7]

(二)造成福利资金紧张，增加福利制度运行风险

福利漏洞意味着资金的损失，若不能及时堵塞的话，问题将日益严重，加之有些福利资金流失的手法与渠道非常隐蔽，由此形成的风险往往数年乃至十余年后才会暴露出来，给未来的福利安全留下了隐患，最终引发类似于西方福利国家式的危机。另外，国家和社会虽逐年增加福利资金投入，但相对于民众的福利诉求还是有限的，各种福利漏洞无疑进一步加剧了资金紧张状况，政府在实施福利项目时只好采取变通的方式以缓解资金压力，真正需要的人可能无法得到应有的福利援助。比如，低保制度固然确定了应保尽保的原则，而不少地方碍于财力不足和不该受益者过多等现实难题，只好采取总量控制和降低保障标准的策略，致使应保对象的福利水平大打折扣。福利漏洞还可能引发未来支付风险，影响福利制度的可持续性运行，这在社会保险领域尤为突出。社会保险作为社会福利与社会保障的核心与支柱，是最容易遭受侵蚀的福利领域，近来一些地方社保基金因被挪用、被贪污或“增值失败”等而导致巨额损失的现象时有发生，给社保制度的正常运行和未来的支付带来了很大的不确定性，甚至个别地方社保基金开始出现入不敷出、收不抵支的迹象。尽管原因是多方面的，但社保资金的非合理损耗或非正常支出却是不容忽视的。再如各地频发的医保卡套现现象，表面上，持卡人套取的是自己的“保命钱”，给自己造成了福利损失，[8]但相关操作方会虚构住院的事实等来套取医保基金特别是统筹基金，这就损害了其他参保人和国家的利益。为防止发生支付危机和保障福利制度的正常运行，国家要么增加财政拨款，要么提高福利对象的缴费数额，或二者兼用，甚至不得已时降低既定的福利标准，无论哪种措施都意味着政府与守法的福利对象分担了不合理的福利损失，这显然是不公平的。

(三)引发福利道德风险，降低福利制度信任

福利是对稀缺资源的公平分配，面对着能够给自己带来好处与利益的福利，部分公众、服务机构乃至管理者于无形之中会产生“不要白不要”的心态，或形成一种“骗取福利没有真正受害者”的想法，于是刻意寻找或利用福利政策中的漏洞，进行福利套利和福利欺诈等以获得额外的好处。若其行为没有受到相应的惩罚，那么就很容易形成一种学习和模仿效应，[9]守法者也会感到心理上的不平衡，甚至会积极效仿，寻找其中的空子，如故意掩盖真实信息、伪造资料来非法获取福利等。有时福利管理者、服务机构和福利对象间也会合作共谋以套取福利、获取额外的经济利益，不惜给国家和社会造成巨额资金损失。各种挪用福利资金、滥用福利以及恶意套取福利资金的危害性不仅在于引起福利资金的相对紧张，而且还可能会形成群体性的福利欺诈和滥用风气。[10]本来，中国的普惠型福利制度框架刚刚构建成型，制度信任尚未完全建立起来，频发的福利漏洞不仅令国家财政和公众福利基金蒙受损失，也会损害制度的严肃性、降低人们对制度的信任程度，甚至怀疑能否持续下去，不愿承担相应的福利责任和缴费义务的可能性就会增加。如前几年深圳等地所发生的农民工退保潮，固然有对于新制度不了解的因素，或基于追求现实利益的考量，但恐怕主要还是对未来福利收益不确定性的担忧，从而形成了及早套现、落袋为安的心理。

四、福利漏洞的预防与治理

鉴于福利漏洞可能引发的诸多风险和危害，福利发达国家和地区逐步形成了一套行之有效的预防、治理制度，中国应在借鉴国外福利漏洞治理的经验基础上，针对福利资金损耗的原因，着手加强福利制度建设，完善福利法规，改善运行机制以及形成可操作的福利标准等。

(一)福利政策体系的一元化与管理的网络化

前已述及，福利漏洞与福利制度的碎片化有直接关系，故必须把福利政策一元化列为普惠型福利制度建设的核心议题，通过顶层设计形成全国统一的福利制度体系，在此基础上再优化福利管理机构、管理体系以及运行机制，既可以降低福利行政成本，也可以尽快实现基本福利的均等化，减少群体间福利水平差距过大所造成的损耗。政府应着重提升福利管理的网络化水平，实现相关信息共享，形成各种福利政策间的有效衔接，加强各福利行政部门之间的协调，特别是充分借助基层组织和社会力量。[11]这样，福利资金流向更加公开透明，避免政府出现“福利信息孤岛”，既便于上级政府的监控和社会的监督，也能够通过数据挖掘和比对等来发现问题，及时预防和堵塞漏洞。应该说，这方面的物质和技术条件已完全具备，关键在于打破或消除部门、行业或地区的福利利益分割，当前不少福利管理机构和地方政府等之所以抵制相关信息联网与信息公开等，与其说是技术和认识问题，毋宁说是自身利益在作祟，有些福利资金与福利项目等甚至已异化为管理部门利益的一部分。因此，治理和预防福利漏洞必须超越地方利益和部门利益，彻底扭转“部门利益至上”的行动逻辑。[12]同时，中国可以借鉴海外的反福利欺诈经验，设立调查机构，建立福利征信体系，对高风险的福利欺诈人群和服务机构等进行必要的监控和调查。

(二)完善福利管理法规并依法惩罚违规行为

社会福利制度不但需要道德和政治支持，而且更需要法律为运行保障，如果过于强调福利的道德属性和伦理价值而相对忽视了福利违法行为的惩处，或缺乏相应的惩罚措施，或处罚机制有名无实，就等于鼓励或放纵福利领域中的违法犯罪现象。在防止福利欺诈、冒领和滥用方面，福利国家普遍加大了监管和惩罚力度，即使轻微的福利欺诈也可能面临着受到指控乃至被送到刑事法庭的风险。面对着福利新问题，中国也应进一步完善各种福利管理法规，做到管理有章可循，强化约束机制，积极做好事先预防，明确福利违规犯罪行为的法律后果，至少要让福利违规者付出必要的成本和代价。虽然说我国现阶段是否制定专门的“诈骗社会福利罪”或设立相应的罪名等尚存在着争议，但对于主观上非法占有或倒卖福利的行为给予法律惩处却是必要的，在这方面可以参照相应的法律法规等进行治理。针对管理型福利漏洞，应着重解决对政府部门和官员约束机制软弱无力的问题，不能以道德约束代替制度约束尤其是法律约束，管理必须依法实施而不能过度依赖德治，否则就会出现大量的违规犯罪问题。[13]因此，管理者不管是因善意还是恶意违规而给福利资金造成损失的行为都要视其情节轻重分别给予法律或行政的惩罚，特别是施行个人责任追究制度，避免以集体惩罚代替个人的惩罚。至于福利服务机构和福利对象的福利欺诈和套利行为，应完善社会防范体系如设立举报电话和信箱等，形成福利非法套利也是一种不道德和乃至违法犯罪行为的舆论导向；对于违规者，则按照其违规的动机以及所非法获取的数额等分别给予取消资格、没收或追回所得以及课以罚款等不同层次的处罚，至于恶意套取福利资金且构成犯罪的则追究其刑事责任，如此才能起到一种警示或威慑作用。

(三)适度引入准市场机制，提高福利运行效率

福利虽然旨在纠正市场机制所造成的不公平，但福利制度的运行却并不排斥市场手段。合理的福利供给方式同样是降低福利资金损耗的重要保证。从福利实践看，政府直接向居民提供现金或实物型福利的效率最高，资金损失也最少；而那些以社会服务形态提供的福利往往漏洞比较严重和突出，若能够将一些福利服务转化为资金的形式，直接向福利对象发放服务券、代金券等，由其到市场上购买所需的福利服务，这样一方面使福利拨款和资金传递过程更加公开、透明，减少管理型违规行为的发生，另一方面福利对象可以选择“用脚投票”的方式来选择服务机构并促使服务机构来提供优质的服务。而且，政府购买福利服务还可以扶持和资助民间社会组织的发展、促进服务机构间的竞争，降低服务成本，提高服务质量。但要警惕购买的神话，福利领域引入市场机制本身未必就会提高运行效率、减少福利资金的损失，政府要防止购买服务政策的异化或扭曲，特别是管理机构和服务机构共谋来套取福利资金或降低福利服务标准的现象，为此购买程序必须透明、公开、公平，科学合理地评估购买的价格、质量与效益，才能更好地降低和控制购买成本，提高公共福利资金的使用效率。

(四)建立并完善福利标准

法制化是普惠型福利制度运行的保障，而福利标准则是微观法律，是法制化的细化。在现代社会，工业、工程和技术领域的标准化较为完善。虽然说社会福利尤其是服务形式的福利软性的，各种福利项目和福利指向对象的情况千差万别，确实不宜简单地建立全国性的、统一的标准，否则可能会导致福利供给和运行过于僵化并偏离福利的价值目标，但也不能说福利操作就无法标准化。国外的经验表明，在社会福利领域引入标准化的管理理念和方式，可以提高福利管理水平、福利服务质量和福利资金的使用效益等。[14]当前中国的福利标准化晚于法制化，且福利标准相对模糊，给管理者造成了很大的不便，也给服务者和申请者等提供了钻空子的机会。下一步，中国应重视并尽快形成福利规范和标准，增加福利政策的可执行性和可操作性，最大限度地压缩各种福利欺诈和利益输送的空间，减少福利资金损失，一旦出现漏洞也便于及时发现和纠正，且能够减少服务机构和福利对象的被动违规现象。如建立福利管理部门的操作标准和规范。国家可以制订宏观性和原则性的管理标准，地方政府尤其是福利主管部门应出台详细的实施细则和操作规范、标准，福利设施和项目标准全面、准确，避免差距过大和标准不一，[15]便于组织运行和管理人员依法操作，减少自由裁量空间。福利资金输送标准和服务机构的服务标准也要予以明确和清晰，同时要把福利标准向社会公开，便于申请者对照并自我诊断是否符合条件。

五、结论

总之，普惠型福利建设不仅要关注增加福利供给以及福利资源的公平分配等问题，而且也要考察福利资金是否真正传递给了政策所指向的目标群体，以及政策所设定的福利标准是否超出了目标群体的真正需要等，否则就容易形成福利漏洞，降低福利资金的效益，引发新的社会公平和福利伦理问题。当然，福利资金在传递过程中总会有一定的流失，且普惠型时代的福利漏洞尚处于可接受的范围内，但也要警惕各种福利漏洞并将其控制在一定的限度内，避免出现福利事业愈发展，资金漏洞就越严重的现象。事实上，政府也意识到了福利漏洞问题并根据其表现形态采取了各种防范措施，诸如健全管理体制，完善管理制度，增设管理机构以及引进专业工作人员等，这固然可以减少福利违规现象，提高福利运行效率，但也使得更多的资金沉淀在管理部门之中，降低福利资金的效益和福利对象的福利水平。治理福利漏洞无非就是建立完善和规范的制度体系并严格执行，但在建立并完善正式福利制度体系时，也应充分估计到文化惯习等对正式福利制度管理和运行所带来的不利影响，否则，正式福利制度的运转和管理就会打折扣。最后，福利是个充满了道德伦理色彩和价值争议的领域，福利违规等很难说纯粹是个法律问题，即使是主观上的恶意欺诈也存在着情与法的矛盾，过于严厉可能会偏离福利的道义性价值，无原则的宽容会造成引起福利资金的过度损失，不利于社会福利守法风气的形成，如何在不违背福利伦理价值的前提下尽可能地减少福利漏洞就是普惠时代福利制度建设的一个难题。

注释：

[1]张新瑞、薛兴利：《套取新农合资金行为分析：基于博弈分析的视角》，《卫生经济研究》2012年第2期。

[2]徐道稳：《社会福利：从法制化到标准化》，载杨团、高鉴国主编：《当代社会政策研究》，中国劳动社会保障出版社2010年版，第351－361页。

[3]钱宁：《现代社会福利思想》，高等教育出版社2006年版，第8页。

[4]张婧媛：《骗取公共福利行为的刑法定性研究》，南昌大学2012年硕士论文。

[5]张晓楠、赵宝爱：《论社会工作在农村最低生活保障漏洞治理中的作用》，《社会工作》(下半月)2010年第1期。

[6]王元亮：《价值和事实相互关系考论》，《山东社会科学》2013年第5期。

[7]刘喜中：《增设骗取福利罪是上策》，《检察日报》2010年4月28日。

[8]曹燕：《城镇职工基本医疗保险个人账户套现的经济福利损失》，《中国卫生经济》2010年第3期。

[9]Tunley,Martin,"Need,greed or opportunity? An examination of who commits benefit fraud and why they do it",Security Journal,Vol.24.4(2011),p309.

[10]张伯晋：《骗取社会福利行为新问题当有新对策》，《检察日报》2011年3月30日。

[11]刘同战、张益刚：《完善城乡社会救助的若干思考》，《山东社会科学》2013年第10期。