基本养老保险个人账户：何时走进平常百姓家

逐步做实养老保险个人账户大幕初启。基本养老保险个人账户,将不再只是社保经办管理的专业名词,而将成为与百姓渐行渐近的“平民”概念,未来将是职工养老金中最透明的部分。“十五”之末,我们邀请了三位社保领域的资深专家共同探讨这个热点话题———

    个人账户之积累

    李绍光

    国际上现有的养老保险个人账户主要有两种,第一种是实账积累的个人账户,它是养老金计划的基础,是养老金作为一种强制性储蓄计划或自愿性储蓄计划的基础设施,在实际个人账户下,所积累的资金及其投资回报属于账户持有人个人所有;第二种是名义个人账户,它记录个人纳税或缴费的多少,并与个人退休后的养老金待遇挂钩。在名义个人账户下,所积累的资金及其投资回报没有明确账户持有人的所有权属性。

    我国基本养老保险个人账户是在上世纪90年代中期按照实账积累模式建立的,其初衷是为了在基本养老保险中引入基金积累制,使我国的养老保险从计划经济时代的现收现付制转向“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制,为在基本养老保险中建立强制储蓄的养老金计划奠定制度基础。但是,因为制度设计、管理体制以及相关法律缺失等多方面的缺陷,导致后来个人账户“空账”运行,使其本来应有的功能和作用没有发挥出来。

    杨燕绥

    个人账户做实是对前期养老保险改革政策失误和政府角色不到位的矫正,它具有如下意义:

    (1) 养老储蓄功能。虽然中国存在过度储蓄现象,但既不均衡也不理智。属于养老保险制度外的储蓄,将应对住房、教育和医疗等风险;一旦中国进入人口老龄化的高峰期,制度外的高额储蓄不能应对危机,需要个人账户的养老储蓄。

    (2) 明晰养老金的产权。个人账户的养老金属于个人,但是由于空账运营,个人养老储蓄被挪用,携带不方便,最终个人的权益无法合理界定,个人养老储蓄的产权处于混沌状态。无论挪作公用或管理不善,都在损害个人权益,做实个人账户或健全信息披露制度,可以在一定程度上遏制这种情况。

    (3) 整合通道。中国养老保险改革存在三元结构,即企业职工、农民和公务员,他们之间存在制度障碍,但趋势是整合发展。个人账户作为养老金计划的一种制度安排, 产权明晰,管理灵活,只要做到可以分立账户且携带方便,就可以成为管理社会工程的工具,并且具有极大的适用性,可以作为整合城乡和各类职业群体养老保险制度的通道。

    (4) 便于人员流动。个人账户的空账状况导致财务和责任的混沌状态,阻碍了人员流动和养老保险权益的携带和转移,做实个人账户以后这种现象将被改变。

    个人账户之管理

    李绍光

    我个人认为,对于个人账户资金的管理,前提是首先应该了解个人账户资金的特点。

    首先,在制度安排上,个人账户养老金计划是由公共(或私人)机构提供管理框架、账户所有人提供资金,它的管理运行是以市场为基础,并且要在完善的法律体系的约束之下。所以,个人账户做实,对我国养老保险乃至于整个社会保障制度的法制建设都将产生推动作用。

    其次,个人账户做实以后,面临保值增值的问题,必然产生进入资本市场的要求。这对个人账户的管理体制、管理机构甚至管理者个人既是机遇也是挑战。这将促使他们尽快学会如何在市场经济条件下管理非公共物品性质的个人账户养老金计划。

    最后,从资金管理运营上,个人账户资金和企业年金在相当程度上是一致的,所以,先行一步发展起来的企业年金在这方面可以为做实以后的个人账户资金提供一些经验乃至实际运作的平台。

    基于以上几点,我认为,管理个人账户资金应该注意以下几方面:

    一、个人账户做实以后,可以说养老保险依法管理的内在制度条件已基本成熟。因为不仅个人账户积累需要法律保护,而且其管理运营由于参与到了市场之中,也不能仅凭行政条例来规范,因此应该制定单独的《养老保险法》或《养老金法》,笼统的《社会保险法》规范养老保险是不现实、不充分的。

    二、管理体制必须作出相应的改革。如果个人账户资金采取信托制管理,那么应该在现有的管理个人账户的行政管理机构的基础上,建立能够在金融市场体系中独立存在和运转、具有完全法人地位的受托机构。这种受托机构可以是理事会,也可以是养老金公司。考虑到我国社会保障管理体制、基本养老保险制度和金融市场的现实情况,我个人初步认为,现阶段可以成立数家全国性(最小是区域性)的养老金基金管理公司作为受托机构,而在地方层次上则以理事会制为主,由各地理事会委托上述管理公司运营。

    三、在组织资金运作上不应迁就目前的统筹层次和结构,而要符合市场化运作的客观要求。个人账户做实后,其资金首先应实现一定层次上的集中运作,如各省的资金统一由各省理事会来管理运营,包括选择受托机构、制定投资战略等。这样,个人账户基金不仅可以克服受制于行政性分散管理体制(统筹层次不高)而带来的弊病, 而且还能享受到一定程度的市场化竞争运营所能够产生的管理效率。在实际操作过程中需要高度注意的一个问题是,理事会无论是在组成上还是运作上都要充分体现出广大账户所有人自身的意志,同时还要建立一套完善的切实有效的监管、监督机制和信息公开制度。

    郑秉文

    资金管理首先要遵循一个基本原则,即安全、独立、透明、谨慎原则,其次才考虑收益率。这是社保基金投资不同于其他基金投资的最大区别。

    在确保以上大前提的情况下,资金管理的规范视以下两种情况而定:第一,看采取什么投资模式,是个人分散化投资模式还是由政府(中央政府或地方政府)统一投资的模式;第二,看采取什么样的投资策略,是证券化的投资还是产业投资,是投向国内还是投向海外,是委托投资还是政府自主投资等等。[NextPage]

    杨燕绥

    从国际经验来看,个人养老金账户的管理主体包括政府(新加坡)、雇主、受托人和个人。政府管理个人养老金账户的情况很少,主要问题是担心资金被挪用和运营低效率,但是政府可以作出保本和保值的担保。我相信,当国家基本养老保险社会统筹水平达到省级甚至中央,基于社会保障财政预算向真正意义的国家养老金过渡,并保持地方平均收入的20%-40%的养老金支付水平,到那时政府没有必要管理养老保险个人账户。

    具体到目前个人账户资金管理上,我认为以下几点需要注意:一、个人养老储蓄应当按照信托原理建立资产独立的、法定的、专业的养老金审慎受托人制度,这将是中国养老金管理制度改革的一大进步。当前是改革的大好时机,政府的责任是构建养老金安全运营机制。二、依法规定个人账户养老金受托人的资质、组织形式和内部治理结构。三、伴随中国市场经济体制的不断发展,中介服务的信誉和能力不断提高,养老金立法随之而出,中国的养老金服务系统和养老金市场将得以健康发展,整合各类养老金个人账户将是必然趋势。

    个人账户之投资

    李绍光

    我国的养老金体系是一个由社会统筹和个人账户养老金、企业年金等多种不同性质的养老金计划混合而成的复合型体系。做实个人账户以后,可以使基本养老保险制度中真正存在一个强制性个人储蓄的养老金计划,从而构建国家、企业和个人共同承担老龄化风险、政府体制和市场机制共同发挥作用的养老金体系,改变风险高度集中于政府公共财政体系的局面,将风险适度地分散或释放到市场中,在相当程度上缓解了政府公共财政体系所要单独承受的压力,并且会在整体上提高整个养老金体系的安全性和可靠性,继而增加其可持续性。所以,做实个人账户不是集中了风险,而恰恰是分散了风险。

    郑秉文

    从静态上讲,做实个人账户的目的是为了投资取得较好的收益,从而达到财务的可持续性;但是从动态上看,个人账户做实会遇到困难,比如资本市场不成熟,投资渠道有限,账户资金几乎只能购买国债和协议存款,收益很不理想,几乎与通涨率相抵,甚至是负数。如果这个问题解决不好,做实的目的就达不到。因此,针对做实后的资金投资渠道和收益率要有预案。

    除了政策方面的问题,资本市场是否可以承受基本养老保险资金的投资、是否成熟到账户资金可以投资的程度, 此外,产业投资的风险性, 以及其他许多不可控的因素和宏观经济稳定情况等方面的制约因素,也是需要注意的问题。因此,中央政府和有关部门在制定做实账户政策的同时,制定出一整套关于拓宽投资渠道和提高收益率的方案,也是老百姓非常期待的。

    风险分散的社保制度的本质就是退休收入来源的多元化。社会统筹与个人账户两部分相结合本身就是分散风险的体现,在此基础上,我们还应当大力发展第二支柱和第三支柱,即企业年金和个人商业储蓄养老。

    杨燕绥

    对个人账户基金进行投资选择,有关部门要依法规定个人账户养老基金投资渠道和组合原则,建立对社会、对企业、对个人的信息披露制度化监管制度。

    个人账户确实有风险,其实政府担保的社会统筹也有风险,中国正面对金融风险的挑战,社会统筹与个人账户相结合就是分散风险的制度安排。如果能够做到保持个人养老金账户的资产独立,那么将具有隔离中国金融风险的意义。

   相关链接

    什么是个人账户?

    为了保障广大离退休人员的晚年基本生活,我国自1995年开始对城镇各类企业、个体工商户、企业化管理的事业单位的职工基本养老保险按照社会统筹与个人账户相结合的原则,建立职工基本养老保险个人账户。个人账户是职工参加基本养老保险的重要组成部分,主要用于记录参加基本养老保险社会统筹的职工按当地政府规定的缴费比例缴纳的基本养老保险费金额、当地社会保险经办机构按规定从企业缴费中划转记入的基本养老保险费金额,以及上述两部分的利息金额。个人账户是职工在符合国家规定的退休条件并办理了退休手续后,领取基本养老金的主要依据。[NextPage]

    个人账户汇载了哪些信息?

    职工基本养老保险个人账户的主要内容应包括:姓名、性别、社会保障号码、参加工作时间、视同缴费年限、个人首次缴费时间、当地上年职工平均工资、个人当年缴费工资基数、当年缴费月数、当年记账利率、单位和个人缴费记入个人账户的比例、当年缴费金额、当年记账利息及个人账户储存额情况等。

    如何建立个人账户

    根据劳动和社会保障部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(劳办发[1997]116号)文件的规定,个人账户的建立是由职工劳动关系所在单位到当地社会保险经办机构办理,由工资发放单位向该社会保险经办机构提供个人的工资收入等基础数据。也就是说,职工为了保证离退休后能够按时足额领到离退休金,享受基本养老保险待遇,应该从参加工作当月起,由与其签订劳动合同关系的单位到所在地的社会保险经办机构为其办理基本养老保险手续,同时由该社会保险经办机构为其建立基本养老保险个人账户。在一般情况下,绝大多数职工的劳动关系所在单位也就是工资发放单位,但也有部分职工由于借调等原因,工资并不由劳动关系所在单位发放,这时,他的工资发放单位应按月向职工劳动关系所在单位或建立职工个人账户的社会保险经办机构提供该职工的月工资收入等基础数据, 并为该职工按月缴纳基本养老保险费。

    政策演变

    ———1991年,《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(国发〔1991〕33号)规定,改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人也要缴纳一定的费用。企业和职工个人缴纳的基本养老保险费存入“养老保险基金专户”,专款专用。

    ——-1995年,《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》(国发〔1995〕6号)制定了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度改革方案,明确提出建立基本养老保险个人账户。规定了企业和个人缴费的比例和计算方法,并且要逐步提高个人缴费比例。

    ———1997年7月16日,《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号),提出建立统一的企业职工基本养老保险制度,进一步规定了企业和个人的缴费比例,并明确提出“按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户,个人缴费全部记入个人账户”。

    ———1997年12月12日,劳动和社会保障部《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》(劳办发〔1997〕116号),就个人账户的建立、管理、转移、支付、继承等具体实施细则发布通知,进一步规范完善了个人账户。

    ———2005年12月3日,《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)规定,从2006年1月1日起,个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%,全部由个人缴费形成,单位缴费不再划入个人账户。

    国外养老保险个人账户有啥模式

    私营积累制———智利

    1981年智利最早建立了这种模式,取代已经破产的现收现付制度。其主要内容有:(1)建立个人账户,强制职工每月将工资的10%存入账户,职工还可以自愿缴纳超过这一比例的资金(2)建立多家独立的私营养老金管理公司,职工可以在多家公司之间选择一家来管理和运营自己的个人账户基金(3)退休时,职工可以直接从自己的个人账户中按月支取养老金,或者将个人账户积累额全部取出,向某家人寿保险公司购买终生年金保险(4)政府成立养老基金管理总督署,职责是制定相关法律,对养老金管理公司进行审批和监控,对养老金收入低于最低养老金标准的职工进行补助。

    专家点评:这种账户很像我们通常说的股票账户,账户资金的投资决策完全由账户持有人来作出,国家只负责对资本市场的维护和监督,个人账户的缴费和投资收益构成了持有人退休收入的全部,风险几乎完全由个人承担。智利账户资金的投资实际收益率非常好,但是行政管理费用很高,例如,在过去的三年里,收益率是36%,但行政费用高达1/3以上,甚至逼近1/2。目前实行这个制度的国家也有十几个,大多数集中在拉美国家,其中我国香港地区实行的强积金制度就属于这种。

    名义账户制度———瑞典

    该制度包括两个部分:一个是现收现付的名义既定供款(NDC)计划,又称名义账户制度;一个是强制性、私人管理的个人账户计划。前者作为基本养老保险制度,成为新制度的第一支柱;后者是积累制度,构成第二支柱。养老保险费的总缴费率为收入的18.5%,雇员和雇主各缴纳一半,不允许另外进行自愿性缴费。对于完全适用于新规划的人,16个百分点将进入名义既定供款现收现付部分,2.5个百分点进入强制性的个人账户部分。再加上雇主和雇员在自愿的基础上协商建立的职业养老金计划(费率为2.0%-4.5%),就构成了瑞典当前养老保障制度的三个支柱。

    专家点评:这种制度下的个人账户并没有提前积累实际资产,只是一种记录,当前缴纳的费用仍然是用于目前的养老金给付。没有实际投资行为,不存在实际投资收益问题。目前欧亚7国的名义账户制度的运行情况较好。

    中央公积金制度———新加坡

    此种制度是一个以个人账户为基础、既定供款的完全积累制。雇主和雇员都必须按照雇员工资的一定比例缴费,费率以付清住宅贷款和为未来储存一笔医药费后还有足够的退休金为标准来确定。缴费有最高工资限制,所有缴费都存入政府依照《中央公积金法令》为每位参加者设立的个人账户中。个人账户的资金完全属于个人,可以随本人工作调动而转移,也可以继承,但退休前不准变现,只有符合政府规定者才能提前支取。个人账户又被划分为普通账户、医疗救助账户和专门账户。普通账户可以用于规定的购房、保险、投资和教育支出;医疗救助账户可以为成员及其直系亲属支付规定的住院和门诊费用,支付大病医疗保险的医疗费;专门账户用于退休金的积累。个人养老金的多少取决于个人账户的积累。

    专家点评:在这种制度下,个人账户的功能主要是缴费记录和积累个人资产投资收益等,账户有了实质性的意义,特点是投资主体主要是中央政府,利率由中央政府来确定。目前实行这个制度的国家大约有十几个。

来源：中国劳动保障报 2006年3月24日

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