社会养老保险的国际趋势

 
    模式多样化趋势

    社会保障诞生于19世纪40年代，迄今已逾百年，经历了成长、发展的阶段，如今，进入21世纪又迎来了改革的阶段。

    综观这整个阶段，社会养老保险在模式上有一种越来越多样化的趋势。起初，当社会保险刚刚出现在德国之际，世界上只存在一种模式，被称之为俾斯麦模式。俾斯麦模式，属于投保资助型社会养老保险。最初，国家资助养老保险所需资金的半数，另一半由劳动者个人及其用人单位负担，“投保”和“资助”都异常显明。国家除了从财政上直接资助社会养老保险，还从税收等方面给社会养老保险事业以优惠，即间接的资助，充分体现了国家行为，体现了国家是社会养老保险事业的总后台。

    后来，随着社会养老保险事业的发展，俾斯麦模式普及到欧洲其他国家，以及美国、日本，养老出现了覆盖对象的普遍化和有选择化两种形式。尽管如此，社会养老保险的固有模式——俾斯麦模式的基本要点并未大变，比如，投保制依旧，投保费比例依然是等比制，国家依旧让税让利等等。尽管美国联邦政府不从财政上直接资助社会养老保险事业，而有别于实行俾斯麦模式的日、英等国，后者国库依旧给予直接资助，但，当20世纪80年代美国基本退休金出现严重入不敷出，赤字运行后，联邦政府仍然负起国家的职责，拿出财政资金，帮助填补了赤字。

    20世纪30年代，前苏联登上国际舞台，社会养老保险模式从此再也不是单一的了，又出现“国家保险”模式，并在50年代后扩及若干社会主义国家。“国家保险”模式把社会保险的国家行为推崇到空前高度，从其覆盖的范围、投保规定直到给付水平，国家统一包揽起来。投保，其实也是国家资金支付，因为国有企业不过是国家的机构之一。

    最重要的变化是在二战后，即20世纪下半叶，并存于世的社会养老保险模式，不仅有俾斯麦模式，还有前苏联等社会主义国家实行的“国家保险”模式，以及以“个人养老帐户”为核心的新加坡模式——“中央公积金制”和智利模式——“个人储蓄养老帐户制”，中国模式“个人帐户与社会帐户相结合的模式”。

    进入21世纪，多种社会养老保险模式并存已然成为时代格局。

    多模式格局出现在国际舞台至少说明：

    第一，各国政府在作有关社会养老保险模式的决策时，已不再象过去那样亦步亦趋地简单仿效，发挥了自主精神，主要是根据本国的国情，加上对其他国家经验的考虑，而最后铸成自己的社会保障模式。新加坡是这样，智利是这样，中国也是这样。新加坡虽是英联邦国家，却未照抄英国模式，而是推出了激励性很大的“中央公积金制”，亦即个人养老帐户制。智利完全否定过去的社会保障模式，推出自己独特的强制个人长期储蓄养老的模式，是一种纯个人帐户制，因为帐户资金仅仅由劳动者个人投保形成。中国否定了计划经济时代的“国家保险”模式，在研究了世界其他模式，吸取了它们营养之后，推出自己独特的模式——“个人帐户与社会帐户相结合的模式”。这模式吸取了中央公积金制有激励因素的个人帐户制的长处。但规避了它没有公平性的弊端，改而加进“社会帐户”，使效率与公平兼于一身。

    第二，现代社会是个多样化的国际社会，再不拘泥于一种制度，更不拘泥于一种文化，而是更多样化了，更多姿多采了，大大丰富了国际社会。社会养老保险模式多样化完全符合时代潮流，完全符合国际社会的多样化，文化的多样化。

    从“劫富济贫”到“效率优先，兼顾公平”

    社会养老保险从其一问世，就有“互助互济”，保障公平化的特色。表现为：第一，投保人普遍缴纳社会养老保险费，但并非每个投保者都会遭遇这些风险，比如，有的投保人夭折就未遭受年老风险。这样，他们作了投保，却未享受给付，而是让那些更多遭遇年老风险的投保人享有了，劳动者之间互助互济是显而易见的。第二，雇主投保，一般无权享受社会养老保险待遇，这里当然谈不上互助互济，这里变成了“劫富济贫”，而社会养老保险却有此等立意，即将收入高的阶层的部分进项转用到收入低的阶层，以示公平。

    进入20世纪30年代，美国实行社会保障显露了突出效率的做法。比如社会救助，美国采取了积极办法，不由国家撒胡椒粉似地平均发放，而是用按劳付酬，讲求效率，而又不让被救助者人格受损的“以工代赈”方式实行。这是美国一贯反对“社会福利”，而力主“工作福利”，即不工作不给福利，福利按劳给付，以求效率的初期实践。

    20世纪后半叶出现的个人养老帐户制，如新加坡和智利模式，把效率原则突出到无以复加的高度，竟至砍掉了社会养老保险固有的公平原则。中国汲取了突出效率的一面，又加进公平的一面，而构成自己的个人帐户加社会帐户的模式，实际上是一种效率优先，兼顾公平的模式。说效率优先，因为个人帐户制确实起到激励效率的功能，且基本养老金中的个人帐户退休金占大头，在58.5%的总替代率中，占有38.5个百分数。社会帐户则表现了公平原则。之所以兼顾公平，因为基于养老金中的基础部分，替代率仅20%，比之讲求效率的个人帐户判老金，处于次要地位。

    20世纪下半叶，继英国宣布建成“福利国家”之后，发达国家愈来愈多地按“福利国家”打扮自己，可广福利、高福利的做法，由于超出国家经济能力，出现了弊端。一是把劳动者、公民养懒了，人们宁愿领丰厚的失业保险金，也不愿从事所谓的脏活、累活、重活，无形中人变懒了，变得愈益依附于社会保险了，效率也就变软了、萎缩了。这是其一。其二，为了推行高福利，政府不得不搞“羊毛出在羊身上”，大幅度地征税，以税收抵补高福利支出，结果中产者、有更多资产者再不愿投资于本国，而是抽走资金转向他国，或是干脆投奔他国经营，显然，这不能不严重损伤了国家的经济效益。“福利国家”出现的这种种只讲公平，不计效益的弊端，在20世纪70年代经济滑坡后变得更其明朗和让人生畏。鉴于这种种弊端的教训，有的国家未予认真接受，迄今仍生活在公平化有余、效率不足的踟蹰不前状态，但更多的国家从中汲取了教训，掀起改革社会保障及其固有原则的浪潮。

    各国的改革都首先从社会养老保险固有的原则入手，也就是郑重考虑公平与效率的关系。经过一段时间的蕴酿、辩论，现在越来越可以看清楚，公平化原则在被有意缩小，改而加进效率原则，并开始把重点放在后者。发达国家，包括美国、瑞典、英国开始引进个人帐户制因素，开始更其注重社会养老保险基金的运营和投放市场，以收取更大回报，便是一个佐证。

一言以蔽之，社会养老保险固有的公平原则依然被保留下来，但已开始力戒过份公平化，并同时引进效率原则；不仅如此，效率优先、兼顾公平开始走俏，而形成社会养老保险以至整个社会保障制度遵从的原则。

    可能要问：社会保障以公平化为己任，只要实现了公平化，效率不就自然而然产生了，问题提得很好。但，关键是：第一，社会保障是否真正能够实现公平化；第二，公平化真能自然而然实现效率吗?“福利国家”实践已经给了否定的回答。不主动地、人为地加进效率原则，不强调效率原则，社会保险实施的后果仍会逃脱不了“福利国家”效率减低的覆辙。[NextPage]

    筹资方法多样化趋势

    对社会养老保险资金的筹集方法，传统采用的是19世纪80年代德国的办法，即现收现付方法。现收现付筹集资金的方法，就是根据当年对今后一个时期社会养老保险金的需要，来确定必须筹措的社会养老保险费用，确定总投保费及费率，尽可能使筹集到手的社会养老保险基金多于养老金支出，但又不过多过高，而是略略超过，只留些许积累。这种筹资方法是在人口年龄结构年轻的时期通用的方法，无风险。但，随着人口老龄化趋势发展，养老保险再用现收现付方法筹集基金，就有风险了，有筹集到手的基金不足以安度老龄化高峰期的危险。此外，现收现付制保持老退休一代受年轻在业一代供养，代代相传。在老龄化社会到来后，在业人口供养的退休老人越来越多，这种代际供养模式再也难以为继。

    正是上述原因，迫使养老保险必须寻找一种新的筹资方法，这方法要保证每一代人自己供养自己晚年，自力更生，自我保障，同时，要保证社会保险模式能够在高龄化社会正常运行，不担心赡养比升高带来的风险。于是，完全积累方法问世了。最早在新加坡，而后是在智利。这两个国家实行全基金积累方法筹措养老保险基金，做到了投保人自保自己度过晚年，也保证了不致出现养老保险基金不敷养老金支出的弊端，因为它们实行的个人帐户制决定了投保人自己管自己，而与他人无关。

    但，实行全基金积累制相当复杂，要求对未来经济、社会、人口发展的预测科学，而且要求统计资料相当完整。所以，不是可以轻而易举采用这种筹资方法的。更何况，采用这种筹资方法，要求善于管理养老保险基金，善于运营投放这笔资金并力争有好的回报率。有鉴于此，对于全基金积累方法，各国都持审慎态度，尤其是，这种方法推出的社会保险基金和模式，不再具有社会保险固有的公平原则。

    最受各国青睐的是部分积累制资金筹措方法，中国已然采行，这是因为，这种筹资方法兼有现收现付制的长处，简单，管理费低，容易操作，又有完全积累制的长处——积累一笔雄厚的社会养老保险基金，以安然运行在高龄社会之中。美国以及北欧各国，也都在采用部分积累方法。

    尽管如此，在失业、工伤社会保险领域，现收现付式的筹集资金方法依然十分适用，且还会继续保持下去。这也是可以理解的：失业、工伤，不能做一个几十年长久时期的精确预测，加之，失业者比例、工伤人士比例毕竟很小，形成的保险基金不大，不可能也没有必要象养老保险基金那样拿到市场上投放，以力争回报。

    基金运营成为趋势

    自从社会保险问世，就存在社会保险基金问题，这问题不在需不需要筹集资金以形成社会保险基金，因为这是勿需解释的，没有一笔基金，社会保险是无论如何运作不起来的。这里说的问题，也不是此项基金放在国家财政预算里面，还是相对独立地保管在一方。这里说的问题是基金运营投放问题。

    社会养老保险基金运营投放，起初，不被作为一个重要问题，这是因为，当时：

    第一，各国都处在人口年轻化时代，退休人数寥寥，对基金投放增值的需要不殷切；

    第二，社会保险刚一问世，不管在哪个国家，都被作为国家行为，并作为社会政策的一员由政府直接控制，直接实施，不消说，社会养老保险基金的管理也是如此。

    社会养老保险制度行使很长一段时间内，社会养老保险基金的管理一直是统一集中的，由国家管理。美国1935年后实施社会保障制度，就一直把基本退休基金掌握在联邦政府手里，为安全起见，颁布法律只准用这笔基金中可动用的部分购买国家债券，其余资金全部存入银行生息，不允许作其他渠道的投放。当时美国人口年龄结构年轻，这种集中管理，严格控制投放的作法，丝毫也未影响基本退休金的给付，更何况当时受益人数少，加之，联邦政府还从财政上拿出资金资助。

    然则，二战以后，尤其20世纪70年代以后，形势大变，一则实施社会保险的国家人口开始老龄化，再则，经济变动激剧，呈下滑之势，且多年不见好转，于是，越来越多的国家改变社会养老保险基金仅由国家管理的格局，改而由代表不同投保人群的基金会管理并有计划地向市场投资。

    日本把国民年金和厚生年金的基金，即一般公民和私营企业员工的基本养老保险基金，交由大藏省资金运用部掌管，严格控制投放；但其余的年金基金，即国家公务员年金基金、地方公务员年金基金、农林渔团体年金基金、私立学员工年金基金等，一律交由这些年金的基金会管理，任其自主投放。这样，在社会养老保险基金管理、运营、投放方面，日本不同于美国，也有别于欧洲一些国家，采取了集中与分散管理的办法，也就是政府抓大头，小头交由各个基金会负责。

    新加坡对社会养老保险基金的运营投放，开了一个先声，一是投放渠道广，二是收益丰，但投放大权由政府统一掌管。

    智利又进了一步，由民营机构分别对掌握的社会养老保险基金进行投放，不仅用以购买国家债券，而且扩展到购买公私企业债券和股票，进行抵押贷款，海外投资等等，且也取得丰厚的回报。当然，这只是指20世纪80年代至2000年的情景。进入21世纪，随着国家资产变卖、私有化接近尾声，社会养老保险基金投放的回报开始降低。但不管怎么说，智利开创了自社会养老保险基金出台后自由广泛投放的先声。

    迄今，几乎所有实行社会保险的国家都已开始重视基金的运营回报，这是下列情况造成：

    1．广福利、高福利政策使“福利国家”的政府背上越来越沉重的保险金和福利服务支付的财政担子。

    2．人口老龄化愈益加深，新一代供养老一代的社会养老保险模式难以为继，而要改行自己供养自己度过晚年的自我保障模式，就必须对社会养老保险基金必须积累再积累，以适应老龄社会的需要。

    3．社会养老保险基金开始走向分散化管理，包括交由产业部门、工会、银行等管理，这就为基金更自由地运营投放创造了可能。

    凡此种种无不表明，社会养老保险基金运营投入不但必要，而且相当重要，已然上升到关系社会养老保险命运的高度。[NextPage]

    养老多层次化

    最早，当社会保险问世时，大多数投保人只能获得单一层次的社会养老保险金给付——基本退休金给付，少数投保人有可能获得两个层次的退休金，即基本退休金另加企业养老保险金，因为不论在哪个工业化国家，企业补充养老保险都先于基本养老保险问世。这是很明显。随着市场经济发展，企业为了扩展经营，争取经济效益，无不推出种种福利，力图把关系企业竞争胜负的熟练工人、技术工人巩固住，企业补充养老保险便是雇主赖以巩固所需员工的手段之一。这就是说，只要有了企业，有了竞争，企业补充保险就有了问世的温床，更何况，只要雇主愿意，就可推出。也正因此，最早出台的企业补充保险，都属“给付确定”型，或曰雇主承诺制，也就是雇主拿出一笔资金，不让雇员雇工投保，允诺员工退休后给予何等水平的退休金，以收到巩固员工为企业终生效力，争得最大利润的预期目的。

    由于商业人身保险问世更早，企业补充保险依赖商业保险，为员工向商业保险购买人寿险，从而得以开展起来。社会保险的出台要晚得多，没有一定的气候，没有劳动群体的斗争，在资本国家，是出台不了的。当然，劳动人民掌了权的社会主义国家例外。

    足见，从历史纵向上考察，先是商业保险问世，继之是企业补充保险，最后才是社会保险。

    社会保险既经问世，国家政权力也就努力利用社会保险巩固自己。正是因此，在基本养老保险领域，继单一层次的雇员基本退休金出台，接着，又出现了公民人人都老有一份的普遍养老金，以及投保人直接亲属在投保人故世后亦可享有的附加年金。

    二次大战后，随着社会保险事业充分发展，层次越来越多的退休金问世，更保障了人们度过晚年的生活保障。在美国，少数能力强的投保者，一生甚至可拿到5-7份退休金，便是一个较好的例证。比如，一位美国青年，20岁加入军队，连续服役20年，到40岁时退役。按照美国规定，这青年就有了享受军人退休金的资格，也就是说，不管他退役后到哪儿再就职，或者不再工作，只要到达65岁——美国法定的退休年龄，便有权领取一份军人退休金。这是第一份。这位退役军人在职期间的养老保险费由所在军队单位缴纳，从军费中开支，所以，他享受军人退休金不体现权利与义务的对应。这位退役军人40岁退役，转入企业工作，一干就是十年，这样，到50岁时他很可能又拿到一份退休金——企业补充退休金。因为按照美国一些企业的规定，只要连续工龄达到10年，65岁时便有资格享受企业推出的补充退休金。所以，这位青年活到壮年，50岁时便有在65岁领取两份退休金的资格。至于投保，这是必需的，他在企业工作期间必须月月投保。50岁后，假定，这位壮年又进入国家机关工作，一连工作了15年，且月月投保，不消说，他又可在65岁时获得第三份退休金——国家机关退休金，因为美国规定，在国家机关工作，只要有5年以上工作的投保记录，退休时便有资格享受一份国家机关退休金。而当这位人士拿到第三份退休金时，应该说，第四份退休金——社会保障退休金即基本退休金，他已获得享有的资格。

    老人保险单独立项趋势

    人口老龄化是个世界各国都回避不了的趋势，为了迎接和适应老龄社会的需要，加强对老人的保险，老人保险出现了单独立项的趋向，尽管现在还只出现在少数发达国家，今后，必将席卷越来越多的国度，是可以预料的。

    仅举两例证明老人保险单独立项开始成为趋势。

    老人保险单独立项首先出现在日本。20世纪80年代末90年代初，日本进入老龄化程度较深的社会，65岁和65岁以上老人占全体人口的比重上升到了15%，不消说，老年人保障突出了起来。对老年人说来，医疗保险最最重要，因为患病率、发病率在老年群体上，比起其他人口群体，都高得多。一种说法，人从40岁开始其实已走上老化道路，是指人的各种器官开始变老，容易发病，便是一个佐证。

    为了让老人安然度过疾病风险，日本推出“老人保健”项目，属单列项目，与医疗保险、工伤保险等并列。1979年7月开始，日本对低收入家庭，举凡赡养有70岁和70岁以上的老人，一律给予免费就医的优惠。1983年又推出新的规定，除70岁和70岁以上老人外，又把65-69岁卧病在床的老人覆盖在内。1993年规定，对70岁以上老人看病就医，医费补助的绝大部分来自老人原来所在的医疗保险基金后，由后者共同负担。规定，老人健康保险的费用30%来自国库，其中中央财政出20个百分点，都道府县财政出5个百分点，市町村财政也出5个百分点；其余的70%医费，分别来自各种医疗保险基金会，一律按工资的8.3%提取老人健康保险费，其中，国民健康保险基金会负担最大，按工资的15.2%缴纳保费，中小企业健康保险基金会按4.8%投保，其他医疗保险基金会，如中央公务员医疗基金会、地方公务员医疗基金会、农林渔团体医疗基金会、私立学校职工医疗基金会、大企业医疗基金会一律按工资的2.8%投保。这样分别规定，是因为各个基金会70岁以上老人的比例不等。

    70岁以上老人因病就医，如门诊，1994年规定，每月只需交1000日元，便可受诊、吃药和享受小手术；如住院就医，每天个人只需交700日元，便可享受一切医疗服务。1995年规定，老人个人的负担随物价上涨，而于每年自动调高。这里有两点需要说明。一是老人本人医费负担，门诊每月1000日元，住院每天700日元，在20世纪90年代中期，几乎是点缀，对老人及其家庭形成不了任何负担。二是随物价提升，其实，也是微不足道，因为长久以来日本零售物价平均每年提升不过1-2%，日本存款几乎为零利息率，便是一个证明。

    德国随着人口老龄化愈益加深，20世纪90年代也推出了老人健康保险单项，名曰长期护理保险。规定，举凡有权享受医疗保险的，都有权享受护保险，当然，主要是老人。不管是公立医院，或是私立医院，都强制参加对老人的长护保险。长护医费一概出自医疗保险投保费，不再单独投保，20世纪90年代暂定员工工资额的1.7%作为长护保费。但是，对退休老人，如果他们享受长护保险，则由养老保险基金提供资助。

    至于长护保险内容，包括：

    （1）个人卫生，洗脸，冲身，梳理均由护理人员代为服务；

    （2）护理人员帮助做饭；

    （3）护理人员帮助照顾老人起居，如穿衣、脱衣、散步；

    （4）护理人员帮助料理家务，购物，打扫房间。

    由于护理对象的健康状况不等，规定，对三类对象提供全天候护理，对二类对象每天至少上门三次服务，对一类对象每周帮助做若干次家务。

    为了限制长护过度支出，德国规定，对一类对象的护理服务，至多每月提供约合750马克的服务；对二类对象，每月提供至少1800马克的护理服务；对三类对象——2800——3750马克。对上门服务的护理人员，三类对象有权向有关机构每月申请1300马克，作为酬报；二类人员有权申请800马克，三类——400马克。由此也不难窥见德国作为“福利国家”的一斑。

[来源]：武汉大学社会保障研究中 侯文若 2006年3月12日

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